氣候變遷社會學：高碳社會及其轉型挑戰（修訂版）

如何扭轉威權體制餘緒下專家政治所造成的「僵局風險治理」？

政府與社會之互不信任，為臺灣近年最大的挑戰。

氣候變遷威脅形塑了全球治理與社會轉型挑戰，在國際脈絡下，臺灣面臨國際綠色公約制裁之垂直壓力，而對應性地導致國內社會經濟轉型要求之水平壓力；這兩者的螺旋效應直接撼動經濟、產業與能源的結構變革。

周桂田

現任國立臺灣大學國家發展研究所教授、風險社會與政策研究中心主任。師承德國社會學思想巨擘Professor Ulrich Beck，致力於倡議、轉化與創造「風險社會」與臺灣及東亞社會的新理路，並進行鉅變社會轉型之行動研究。主要研究領域為全球化、科技與社會、風險治理、能源轉型、氣候變遷與低碳社會、東亞風險社會與現代性。

修訂版序

在撰寫此序言之際，聯合國第28屆氣候峰會（COP28）甫作出轉折性的「能源系統轉型以擺脫化石燃料」之決議，對於繼2021年COP26「全球2050淨零碳排」決議又是一個新的里程碑。接下來，未來的聯合國氣候峰會將以此具體而逐步地訂定化石燃料退場的時程與框架。這對臺灣是相當重大的，國際的、區域的壓力警訊；相對於本書第1版於2017年出版，全球架構了化石燃料退場、淨零碳排、運具電動化、產業淨零的趨勢與走向，已經翻山越嶺，更促動各項能源、產業、運輸、數位的競爭變革，同時也衝擊社會、經濟被逼向新的發展路徑。

這樣的發展是人類歷史重要的辯證過程，而其根本基礎就在於近年相當極端的氣候災難，無論是加拿大、夏威夷、加州、澳洲、南歐、英國、巴基斯坦、非洲、甚至是太平洋島國；這些接連不斷且發生的災變造就了風險社會的反身性政治壓力與行動，原本在會場上OPEC集體協議拒絕簽署淘汰化石燃料的做法，反而引發參與大會各國的反彈，而這一百多個國家贊成淘汰化石燃料的基礎，不只在於上述這些極端氣候災難，而是在於人類文明的發展已經到了風險的臨界點。

而這樣的以聯合國政治議程展現的世界主義治理，的確翻轉了過去以市場導向為優先的發展、以化石燃料為基礎的褐色經濟或新自由主義導向的社會經濟發展，而進行翻轉式的典範轉移，就看後面的文明力道在風險威脅、氣候緊急自相對峙與人類文明之後的細部作為，例如，緊接著歐盟的碳關稅（CBAM）丶美國的清潔競爭法案（CCA），是否有機會建構如蒙特婁議定書、大西洋鮪類保育國際公約的正式國際規範，建構出具體的全球氣候治理框架，而反身性的挽救下個世代。

COP28決議將啟動未來氣候峰會每年聚焦脫離化石燃料的具體期程，一方面，做為全球分工鏈的臺灣將面臨國際產業分工重組，另一方面國內高碳排、高耗能產業將被備受檢視、在能源轉型則需加速，而運具電動化將造就新、舊科技的落差。亦即，各個產業、經濟、社會與環境在淨零碳排過程也已經快速的朝向新的發展典範前進，而這些過程，對本土社會企業、勞工、性別、族群或受到影響的相關脆弱群體者，我們的分配、程序、肯認、補償與世代正義之機制準備好了嗎？在遭遇此番全球鉅變的同時，再加上特殊的地緣政治與地緣經濟的衝突、競爭；臺灣將如何定義自己在國際的角色，同時，如何定位自己，並具備何種量能向全世界提出文明的貢獻？

從激發寫作，到2017年出版《氣候變遷社會學》這本中文書籍起始，已經過了十年有餘。筆者在歷經反國光石化運動之後停筆一年，深蘊思考國家經濟社會的走向；當時在公民知識運動提出的各種結構性批判與解方，正是提前因應當前全球要求急速減碳，甚至是淨零碳排的骨幹，幸而臺灣選擇了對的方向。十年之後，我們面對更為全面、廣泛、典範翻轉的全球經濟、社會與環境壓力，當面臨全球產業分工鏈因淨零碳排而即將重組的臺灣，下一步的準備量能如何可能？近來我們迎接未來世代進入家庭，思索2050年新世代的存在如何代表臺灣始終矗立於國際、區域，幫助並為世人貢獻。而這樣的任務，是和劉華美教授在共同奮鬥的基礎上攜手前行的共好願景。

而臺大風險社會與政策研究中心已成立十年，歷經轉折與考驗。我們一向以前瞻、創制、倡議與驅動臺灣社會發展，作為批判、分析國家政策、體制之準研究智庫，扮演了為臺灣世代定義與定位的平臺。如果這是我們標定的學術與社會使命，富邦文教基金會的陳藹玲董事與蔡明忠董事長，則是給予這臺灣稀有獨立的準國家智庫重要的支柱支持。他們代表這一代企業家對國際、區域、本土激烈轉型的關懷與宏觀視野，並為臺灣與人類的世代開拓永續。

典範轉移大不易／蕭新煌

風險時代的暮鼓晨鐘／顧忠華

理論與實作的連結／陳東升

修訂版序

初版自序

圖表目錄

第一章　導論：氣候變遷與風險社會

氣候變遷風險與災難

高碳社會

本書架構與章節安排

第二章　治理創新

反身性治理與轉型管理

轉型社會之路徑依賴

管制科學

社會強健性與公民認識論

遲滯型風險社會

第一部曲　結構性路徑依賴

第三章　臺灣永續發展的困局：高耗能與高排碳產業與政策轉型怠惰

重要能源會議與產業轉型規劃

社會抗爭與壓力

產業轉型怠惰

第四章　高碳社會結構

能源密集產業排碳結構

主要工業部門之碳排放結構

主要耗能產業之碳排放結構

小結

石化業能源消耗分析

石化業與能源密集產業之能源密集度

石化業、工業、電子業之能耗與對全國GDP貢獻不成正比

全國、能源密集產業與石化業之能源消耗與GDP貢獻比較

工業產值與二氧化碳排放之比較

氣候變遷政策下之產業政策調整

討論

結論

第二部曲　風險感知與永續衝突

第五章　氣候治理的新挑戰：臺灣民眾氣候變遷認知轉移

全盤社會的典範轉移

抽樣樣本分析

問卷設計

兩個年度的問卷結果分析比較

氣候變遷嚴重性

環境與經濟發展典範逐步轉移

個人行動與世代正義

低碳能源與永續發展意識提高

願付代價

環境補貼

風險溝通

風險治理

公民參與決策

企業社會責任

討論與結論

第六章　氣候變遷與耗水產業雙人舞：水資源治理之路徑依賴分析

氣候變遷與反身性現代化

反身性治理與轉型管理

研究方法

臺灣水資源背景簡介

臺灣水資源政策

建壩的成本、目的與代價

石化產業之發展脈絡

石化產業之用水消耗與GDP

案例分析：集集攔河堰與大度攔河堰

集集攔河堰與六輕之用水爭議

移用農用水與成本外部化

集集攔河堰轉嫁之環境成本

大度攔河堰與國光石化、中科四期供水爭議

轉嫁傷害：工農搶水

大度攔河堰轉嫁之環境成本

小結：耗水與不永續的路徑依賴

結論

第三部曲　轉型治理：公民認識論與社會強健性

第七章　從反污染到氣候變遷風險運動

發展型國家脈絡下之公民認識論

遲滯型風險社會之公民認識論

從發展型國家到新自由主義政權

反污染運動

轉向氣候變遷風險運動

反污染運動階段：社會強健知識初生

氣候變遷風險運動階段：重塑公民認識論

行政路徑

立法路徑

司法路徑

風險論述路徑

結論

第八章　超越高碳社會：朝向公民參與路徑之氣候治理

風險與反身性治理

次政治與社會強健性知識

反國光石化事件決策

社會爭議與公民社會抗議

風險溝通與社會信任

次政治：多元自我動員

次政治與公民知識動員

地方知識vs白海豚會轉彎

風險美學與藝文界知識

異議專家知識

醫界知識

結論

第九章　從氣候到PM2.5風險管制爭議

管制科學在東亞

多元的氣候風險論述

從無知到主流論述框架

異議專家：大學教授

異議專家：彰化醫療界聯盟

科學評估方法爭議與政治

排除六輕共伴效應健康風險評估

排除公民推薦之異議專家

結論

第十章　結論：啟動氣候變遷社會學

命題一：氣候變遷世界主義化與全球跨界風險

命題二：氣候變遷與高碳社會

命題三：氣候變遷與遲滯型風險社會之轉型能耐

命題四：氣候治理與公眾覺醒

命題五：氣候治理與社會運動

命題六：建構驅動社會轉型網絡

參考文獻

索引

第二章　治理創新（摘錄）

全球劇烈氣候變遷激發學者從風險社會的角度連結對工業現代的批判，轉向風險現代，並指出氣候治理不能再侷限於單一國家與疆界內，而需包含跨越疆界、跨越領域、大尺度的視角（Bulkeley，2001、2005；Chou，2006）。同時，氣候災難不只帶來巨型的衝擊，也產生微型的侵害與影響，日漸改變個人的生活與行動。Jasanoff（2010）指出氣候變遷所引發的各種災難與風險，已經打破一般環境治理所面對的實然與應然，侵入並改變人類日常生活經驗的紋理，介入人們的生活社區、空間，並改變政治。我們可以說，氣候變遷不僅因此巨觀地驅動國家、制度、政治的變革，同時微觀上也因赤裸裸地侵害個人生命與財產，導致對當代人類生存的威脅與存有（being）的震撼，而回饋地影響政治變革。

Beck（2006：31）指出，二十一世紀初期人們目睹氣候變遷肇致全球政治巨大的後設轉變（meta-transformation of the political），其帶來超越過去地理疆界與領域疆界更為複雜的、新的社會系統，並改變掌管政治權力的規則，與政治運作的方式。面對氣候災難高度不確定性，人們被迫反身對峙這些危害風險，而進入一個不可逆的、無法迴避的銳變。同時，此種銳變所蘊含巨大的社會、政治、經濟與環境衝突，將進一步體現為全球風險社會之政治（politics in the global risk society）之運作，因此需要新的政治社會理論來作為分析與進行建構性的思考，即反身性治理。

在這個視角之下，此作為第二現代新的政治理論需延展為方法論的世界主義，而非侷限在於過去民族工業國家視角方法論的國族主義。而Beck（2015）更強調劇烈氣候變遷所帶來的銳變不但帶來各地政府的轉型（transformation of the state），更成為人們解放全球政治的動力（emancipatory metamorphosis）。因此，全球各地社會自我對峙、批判與反省的反身性治理，在這個視角之下，則同時具有普遍與特殊、全球與在地脈絡的激盪；世界各地政治社會的改革，尤其對於氣候變遷之治理，關涉全球與在地民眾的能動。

反身性治理與轉型管理

而對應Beck的觀點，許多學者指出氣候變遷牽涉複雜的政策、規範、社會價值與選擇，需要從全球與在地社會永續性發展的架構，來反身性地學習與思考轉型社會之治理價值與制度典範轉移。反身性治理所關切的經濟與社會巨大變遷，需要從鑲嵌在地社會的決策與管制結構著手，進行自我批判考察，並重塑國家、產業、市場、社會與科學評估關係。而此巨大的轉型社會之治理價值與制度典範轉移，不但形成朝向永續社會的創新性治理（innovative governance），也迫使當代政府需要進行治理的系統創新（system innovation）（Grin，2005；Hendriks & John，2007；Voß et al.，2009）。此種重視全盤經濟、環境、健康、社會分配等風險評估與溝通之長程性的政治議程設計（long-term politics design），正是造成政府與社會相互創新、競爭與學習的轉型管理（transition management）核心（Voß et al.，2009）。

轉型管理可以被視為一個為了永續、前瞻的、調適的、多重行動者治理的長程轉變過程，它影響並促進社會變遷、並且以一種反身、自我批判、檢視的方式演進，來形塑社會發展的路徑。因此，它是一種反身性的治理取徑，其過程將會是非線性、緩進變動的，在突破階段性的結構變化後將產生社會、經濟、文化、生態和制度的迅速變革（Kemp & Loorbach，2006）。而因此，轉型管理在於培育社會更廣泛的永續發展論述，挑戰既存的社會技術系統之正當性，並且，長程的政治議程設計之正當性根源，來自於包容性的參與、透明、選擇的公共性與建立更穩定的代議民主制度（Voß et al.，2009）。

為因應這些環境、健康、倫理與社會分配不可逆的鉅變與風險，許多學者（Voß et al.，2009）指出我們需要從全球與在地社會永續性發展的架構學習與思考轉型社會之治理價值與制度典範。如何重塑上述這些科技風險議題所牽涉到健康、生態、農業、能源、經濟、社會分配等複雜的科技與社會系統之關係，而提出永續性的治理創新，為一項重要的社會工程。其中，治理創新則需要從鑲嵌在地社會的決策與管制結構著手，進行自我批判、自我反思的反身性治理。其包含制度與行動者（agent）兩個層次：透過制度性的系統創新，使得社會與科技（風險）的關係在活潑的互動中動態地形塑新的治理關係，例如政府、工業團體、公民社會等利害相關人能逐步發展多元的決策與風險溝通；而行動者層次上，各方行動者（包括公眾）能從長期以來的被動告知角色，轉變為對相關的決策或風險知識主動積極的參與角色（Grin，2005；Voß et al.，2009）。

在反身性治理的案例中，Hendriks & John（2007）從荷蘭農業減少殺蟲劑改革政策為例，分析在創新的決策系統中，農民、國會、食品加工業與零售商、消費者間如何成功地進行參與溝通與決策，形成具有互動性的、社會學習性的政策論述。

而反身性治理牽涉到政策規劃的脈絡鑲嵌性、全盤社會學習的政治參與（the politics of societal learning）、以及政策設計過程的動態性，而使得政策的設計本身成為一個競爭的社會創新過程（Voß et al.，2009）。在過去，政策設計為技術官僚藉由預測、分析來「規劃」社會基本建設、福利國家與強化行政能耐。而我們看到其中技術官僚政治、專家政治的殷鑑不遠；作為社會創新的動態過程，反身性治理之決策則關心科技與風險的不確定性、副作用的預警，因此在風險爭議中需要社會公眾的價值論辯、（專家與公眾）的相互學習，以互動式、由下而上、非線性式的參與溝通，在開放與多元、鑲嵌在時代潮流過程中形塑長程的政策設計（designing long-term policy）。因此，有限、實證主義式的政策決策、管制與控制計畫，在其面對越來越多的社會挑戰、隨政治操弄而改變的短線決策爭議下，需要被揚棄；具有參與、互動學習系統、全盤社會（科技與社會）學習的治理制度需要被引進。而參與式科技評估則有機會讓公眾、利害關係人共同長程性的來思考關涉到整個社會永續生存的農業、能源、科技、經濟、生態、健康、價值、倫理的重要反身性治理機制。

轉型社會之路徑依賴

同時，管理全盤社會轉型朝向永續發展的目標在於維持社會的繁榮、社會團結與環境保護，它需要改變由上而下的治理模式，進行由各個社會次系統所驅動的基礎改革，並要考慮到世代、轉型的規模與多元整合的本質（Frantzeskaki & Loorbach & Meadowcroft，2012）。

在這個面向下，此種具有反身性治理意義的轉型管理，將著重在審視造成社會生態轉變之路徑依賴（path dependency），包括認知（cognitive）、制度（institutional）、技術（technical）與經濟模式（economic pattern），思考這些面向是否會對社會朝向轉型（transformation）設下嚴格的限制與障礙，將社會的創新與變遷鎖入（locked in）某一個軌道上（Voß & Kemp & Bauknecht，2006；Rip，2006）。進一步而言，其將討論，一個社會長期存在的問題（persistent problems）與複雜性深植於該社會結構之中，形成結構性的路徑依賴，將社會的變遷與創新鎖入於一定的技術偏見、支配的網絡、行政機關障礙等。因此，要打擊此系統性的故障需要重組社會的體系、重新形構（re-configure）社會的發展與價值，進行轉型（Rotmans & Loorbach，2009、2010）。換句話說，轉型為社會根本結構性的系統變革與制度創新，透過長程的、系統性的思維、多元的領域與多元利害關係人的參與，來發展不同體制規模下的經濟、文化、科技、生態（Rotmans & Loorbach，2006）。

Urry（2011）從路徑依賴的角度，分析大型的社會技術系統如何被形塑為高碳的運作機制，而透過不同剝奪性累積進步發展為當代的高碳資本主義（high carbon capitalism）。也就是說，當今我們所看到的社會各系統包括能源系統、耗油的汽車運輸、遠距通勤、耗能科技等所建築的現代資本主義體系，基本上已經形成系統性的高碳運作體系，其中，對Urry而言，最關鍵的為高碳政權如何取得其合法性，進行運作。從本書的角度而言，此高碳政權容許並鼓勵高耗能、高排碳、高耗水與高污染的生產型態，尤其是相關製造產業，在當代的全球化跨界、劇烈的氣候變遷風險下，面臨的合法性與強烈要求轉型的挑戰。

因此，我們須從考察高碳政權運作的角度，來探討每個社會轉型的結構性問題與可能的變革，並分析哪些路徑依賴阻礙了社會創新與轉變。高碳政權指的並不單是政府，而是涵蓋上述提及的社會發展認知、治理與管制制度、技術思維與水準、（不）永續的經濟發展模式等。

事實上，在東亞威權國家，技術官僚菁英迎合企業利益所形塑的經濟成長與環境管制，構造成相當特別的綠色亞洲資本主義（green Asian capitalism）（Beck， 2010；Wong，2012）。其中，經濟生產與環境管制為國家威權主宰的領域，在過度強調依賴經濟發展的意識型態下，市場經濟不但缺乏綠色思維，也由於缺乏公民社會強而有力的監督，而產生轉型困境。

從這個角度來看，反身性治理的分析觀點值得被認為是作為發展型國家（development state）對政府與社會決策之反省路徑及方法論。王振寰（2012）指出在當代，發展型國家理論在過去強調國家能耐、經濟發展與後進追趕，直至今日由於全球的變遷，需要進行更全面、廣泛的社會、經濟、環境等「發展」意涵的考察。而Beck所提出的反身性治理角度，正可以提供新的分析視野與方法。

現實上東亞新興工業化國家，由於歷經壓縮性的工業化與民主化，而形成以威權專家政治為主導的科技治理模式（周桂田，2005），而在經濟發展優先邏輯下同時也形塑了對環境、勞動、健康與人權等剝奪性累積之高碳政權。而另一方面，此以專家政治為主導的高碳政權治理模式，無論在社會發展、風險管制、環境保護上，都受到公民團體與公民知識的嚴峻挑戰；在未能調整國家與社會兩造之決策民主與多元利害關係人之發展共識之前，目前處於「僵局風險治理」狀態。社會轉型與朝向永續性的社會創新與變革，則陷於結構性的困境。