臺灣政治經濟學：如何面對全球化與中美海陸爭霸的衝擊？

全球化帶來金融海嘯與歐債危機，
但也促成中國的快速崛起。
當中國「一帶一路倡議」，喚醒美國的「印太戰略」，
一場中美的海陸爭霸已經開始，而台灣將如何自處？

政治經濟學除了主流社會科學傳統所強調的社會科學理論外，又隱含了行為者特定的生命哲學（人生觀），及歷史變動哲學（歷史觀），根本不可能「放諸四海」皆準。

台大政治系教授、美國賓夕法尼亞大學華頓學院博士蕭全政，以多年研究獨到的「腦袋世界」與「腳跟天下」觀點，為台灣政治經濟的生計、生活、生存及生命提供精闢的解析：

．知識性政治經濟學VS智慧性政治經濟學
．實存的生存發展VS結構化的機會與限制
．政治上的利益VS經濟上的利益
．菁英主義的權力觀VS多元主義的權力觀
．國家重商主義VS國家新重商主義
．新自由主義的全球化潮流VS退出多邊主義的反全球化潮流

在這種種的激盪下，台灣的行政體系、組織改造、地方權限、文官體制，如何重新反思，以因應亞太地區的海陸爭霸及美中衝突，都將比國內的藍綠對抗、統獨之爭，更加嚴肅，更不得不謹慎對待。

 

蕭全政

學歷：
美國賓夕法尼亞大學公共政策分析 博士
美國賓夕法尼亞大學公共政策分析 碩士
國立臺灣大學政治研究所碩士班 肄業
國立臺灣大學經濟系 學士
經歷：
考試院 考試委員
國立台灣大學政治學系 教授
國立暨南國際大學人文學院 院長
國立暨南國際大學公共行政與政策學系 教授兼所長及主任
研究興趣：政治經濟學、公共政策分析、文官體制、政府與企業、政府組織改造、臺灣政經變遷
著作：《政治與經濟的整合》、《台灣地區的新重商主義》、《臺灣新思維：國民主義》

解除戒嚴前的1985年秋天，筆者因應學生的要求，開始在臺灣大學政治學研究所碩士班，講授政治經濟學。鑑於上課教材的難得與學生感覺上的難懂，我個人曾私下發願寫一本深入淺出、人人能懂的政治經濟學；然而，大約20年前，筆者就逐漸放棄了這個心念，因為隨著年歲的增長，我個人越來越確信：政治經濟學也許可以寫得深入淺出，但卻永遠不可能是人人能懂。
其根本原因在於，政治經濟學除了像主流社會科學傳統所強調的是一種社會科學理論外，又隱含相關行為者特定的生命哲學（或說人生觀）和歷史變動哲學（或說歷史觀）；後兩者對於每個人而言，其內含並非都是相同，甚至可能具有本質上的截然差異，尤其因為每個人在生命哲學和歷史變動哲學上的差異，更可能進而連所謂的社會科學理論部分，亦出現非常不同的認知。因此，我個人深信：政治經濟學根本不可能是「放諸四海而皆準」，也不能期待人人都能懂！
本書以「臺灣政治經濟學」為名，其目的無非是希望本書所強調的政治經濟學，能適用於分析臺灣本土的特性與需要；所以如此，完全是出於個人生於斯、長於斯，而且從小到大，都深受這塊土地的孕育。筆者出生、成長於1950年代臺南縣八掌溪邊的典型農村；在嘉義完成大部分的中學教育；然後隻身轉學、寄居於臺北，完成未竟的高中生涯，並於1973年進入臺灣大學經濟學系就讀。1978年，由於興趣上的轉向，筆者考進臺灣大學政治學研究所碩士班；1980年，因獲得教育部公費留考公共政策學門獎學金，而負笈美國費城的賓夕法尼亞大學（University of Pennsylvania），主修公共政策分析；直到1984年完成學業後，才又回到臺灣大學政治學系任教。農村的成長背景和迂迴的就學經驗，使我個人的生活長處於顛覆困頓中，卻也促成筆者對於主流社會科學的深刻體會和徹底反省，並因而導致對政治經濟學的特定看法。
1950年代至1980年代，正是現代臺灣遭逢最激烈政治經濟社會文化變遷的時期：從土地改革到農會改組、從進口替代到出口導向工業化政策、從退出聯合國到彈性外交、從石油危機到十大建設等，這時期的臺灣，曾先後分別在不同層面上，烙下各種深刻、鮮明的政經轉折標記。其中，特別是工業與農業的不同發展、城市與鄉村的明顯差距、都市與農村的強烈對照，已開發國家和開發中國家的鮮明對比，及國際孤立與開拓國際生存空間的強大壓力等，都在在反映且突顯臺灣在此時期所面臨的激烈政經社文變遷和衝擊。我個人的求學生涯，包括從農村到城鎮、從城鎮到都市，再從都市到國際大都會，每個階段都直接經歷而且見證了臺灣所歷經和面對的複雜變遷與差異；而在每個不同階段中，我個人亦不斷嘗試用不同的學科理論，企圖去解釋這些複雜的變遷和差異。
在個人的就學過程中，相對於學術殿堂中理論世界的乾淨俐落、條理分明，這些涉及當代臺灣政經社文變遷的複雜現象與經驗，曾為筆者帶來刻骨銘心的困惑、迷亂與挫敗。例如，大學時代我個人所主修的經濟學，一再的強調：人是理性的、人是自利的、市場是最能有效利用資源的一種方式。但是，從我個人所認知的經驗看，假如人真的是理性、自利的，為何那麼多兒時同窗初中畢業後就放棄了升學，而去當女工，甚至混黑道？其次，假如市場真的是利用資源的一種最有效方式，那麼我個人所熟知的那些農民們，為何都必須用稻穀和糧食局換取他們所需要的肥料，並以稻穀向政府繳交田賦，而且經常必須在新榖初上市、價格最便宜的時候，賣掉剛收割的稻穀？另外，假如市場真的是最能有效利用資源的方式，政府為何必須制訂諸多的經濟性干預政策，而且臺灣為何會退出聯合國，並因而遭遇國際上嚴重的政治和經濟孤立？
這一類的困惑、矛盾實在太多，但我個人卻一直無法從學院的訓練中，找到具有足夠說服力的答案；其中，還包括為了找尋答案，而在研究所時代轉換大學時期的主修領域。然而，由於不斷的探索、推敲、比對、思辨，筆者逐漸地了解到一個更為深層的問題：原來人因為學院中的教育而形塑的「腦袋」，竟然可能和實際生活中不斷流轉的「腳跟」，呈現分離、脫節的現象……「腳跟」是隨著當事人實存上的生計、生活、生存及生命上的需要，不斷的奔波流轉，而且必須踩在反映時空一再變化的相關實地上，但「腦袋」卻可以是超越時空、漫無邊際的遊蕩在虛擬中；學術殿堂確實可能相對地孤立於實存的生活世界，而且對殿堂中人形塑出一種與其實存生活相關性不大的思維模式。人的思維與存在之間，的確可能出現脫節、斷裂的現象，只是要如何重新妥善連結此兩者，卻是一件足以讓人精神錯亂的事情！
從臺大經濟學系、臺大政治學研究所，以至於美國賓夕法尼亞大學華頓學院（Wharton School）的公共政策與管理研究所，我個人遭遇了很多類似的、「腦袋」與「腳跟」間不能銜接的挫敗經驗。在過去的就學過程中，整體而言，面對強調經濟學是一種科學、政治學是一種科學，公共政策分析也是一種科學的學術殿堂，我個人所經歷與認知的那些複雜政經社文變遷，顯然證明了市場經濟沒有那麼萬能、民主政治也沒那麼理想，而科學的公共政策分析，更經常是束手無策。
筆者始終難以充分被學術殿堂中宣稱屬於科學的理論與模型說服，以致於不斷的轉換主修領域；但是，最後顯然還是難逃一個漂泊靈魂的宿命，而像孤野遊魂般的不斷漂蕩於主流社會科學的門牆之外。筆者終究無法相信：這些學科都可以是一種放諸四海而皆準，而且都能觀察、分析、解釋、預測，甚至控制這些複雜政經社文變遷的科學；1980年代中期後，臺灣所面臨的劇烈內外政經社文變遷，包括經濟的自由化與國際化、解除戒嚴與終止戡亂、兩岸之間的對抗與和解等，都更強化了我個人的這種信念。
社會科學要真的做為一種能幫助人們觀察、分析、解釋、預測，甚至是控制社會現象的學術領域，必須回到包含主體與客體及其間之相互關聯的實存社會與其歷史變遷，而不能只留於形式化、一般化的抽象理論層次；但是，要讓社會科學回到實存的社會及其歷史變遷，我們需要新的社會科學觀，我們也需要新的社會科學理論，而且更需要能支撐這些社會科學觀與社會科學理論的社會科學哲學。此三者的結合，才能展現一套具有活力的社會科學。
為此，在架構和內容上，本書基本上分成兩篇，其第一篇，從第一章到第七章，事實上即希望能透過與當前主流政治學和政治經濟學傳統的對話，而突顯一套強調「智慧性政治經濟學」的新社會科學理論。其次，在讓政治經濟學回到實存社會、歷史的前提下，本書的第二篇，即第八章到第十一章，就是要探討全球化與中美海陸爭霸兩大政經趨勢與力量對臺灣的衝擊；它們都可能直接影響臺灣的生存與發展。其中，在第八章要先鋪陳臺灣所身處和面對的全球化潮流之發展與轉折，而第九章和第十章則分別觀照臺灣在此潮流下所推動的政府組織改造和文官體制的改革；而最後一章，第十一章，就是要鋪陳在決定台灣未來命運上，看來似乎遠比時下的藍綠對抗、統獨之爭更屬重要的區域內海陸爭霸格局。亞太地區的海陸爭霸事實上早已存在，而且都一直影響臺灣的政經變遷；但是自2013年，習近平開始推動「一帶一路倡議」及川普於2017年跟著推動「印太戰略」之後，臺灣的生存與發展，顯然又將深受此海陸爭霸形勢的發展所影響，甚至決定。
寫出一本有助於國人思考其自身或臺灣相關問題的政治經濟學，一直是我個人終生最大的願望；但是，其中隱含著並非每個人都能了解的極高難度。朱銘先生曾說，「藝術創作不是靠學習或訓練，而是靠修煉」；若從這個角度看，學術和藝術之間，其實存在著重要的共同特點。譬如，每一件成功的學術或藝術作品，都反映著創作者的生命特質；藝術作品之所以感人，在於創作者所傳達的某些生命特質，能引起鑑賞者的共振、共鳴和感動，而學術作品亦復如是。在藝術上，我們知道，曾有多少畫家都希望能在方寸之間充分展現出一望無際，但是又有幾家能夠？其能與不能的決定性因素，顯然即存在於創作者的生命特質之中；而唯有靠修煉，才能純化具極度藝術原創特質的生命。
另方面，在學術上，要能寫出真正感人的政治經濟學，根據個人的認知，其作者顯然也必須先經歷人生諸多的淬煉，尤其是必須遍歷整個人類歷史與社會的坎坷命運；這對筆者而言，顯然仍是可望卻不可及的境界。不過，一公噸的砂金只要能提煉出二十八公克的純金，就有商業上的開採價值；只是要提煉到接近二十八公克的純度，卻是最稱費力。筆者雖然已經花費超過35年的時間教研政治經濟學，然而卻因為生命的粗疏與歷練的不足，致使本書之罅漏缺失在所難免；但願各方賢達能不吝指正，好讓本書或許也能有漸近於更高純度的機會。

自 序 
第1章 緒 論 
第一節 導論 
第二節 知識vs.智慧 
第三節 腦袋世界vs.腳跟天下－學術殿堂vs.實存世界 
第四節 知識性的政治經濟學vs.智慧性的政治經濟學 
第2章 行為者 
第一節 導論 
第二節 理性自利的人—中產階級的人性觀 
第三節 實存中的人或行為者—生存與發展 
第四節 被結構化的人或行為者—結構化的機會與限制 
第五節 行為者的不同層次 
第六節 人的社會鑲嵌性（social embeddedness） 
第3章 理性的政治經濟行為
第一節 導論 
第二節 理性 
第三節 實存中的政治經濟理性 
第4章 自利 
第一節 導論 
第二節 利益的意義：行為的方向與目標 
第三節 利益的內涵與形式：直接利益與間接利益 
第四節 以「偏差」（bias）為形式的間接利益 
第5章 偏差與偏差動員 
第一節 導論 
第二節 偏差 
第三節 投票法則中的偏差－單記法vs.連記法 
第四節 偏差動員：偏差的形成、運作與變遷 
第五節 組織與制度的政治經濟特性 
第6章 權力 
第一節 導論 
第二節 有關權力的流行語 
第三節 菁英主義與多元主義的權力觀 
第四節 盧克斯的三種權力觀 
第7章 國家與其政經行為 
第一節 導論 
第二節 國家 
第三節 國家與社會：國家機關與民間社會 
第四節 國民經濟 
第五節 重商主義與新重商主義 
第8章 全球化潮流的發展與轉折 
第一節 導論 
第二節 全球化潮流的概念與實存的混沌式流轉 
第三節 全球化潮流的發展與顛峰 
第四節 全球化潮流的轉折與變化 
第9章 全球化下臺灣的政府組織改造 
第一節 導論 
第二節 全球性政府改造運動中的「小而能政府」 
第三節 行政院組織法的戰時體制化發展及其承平體制化改造 
第四節 全球化潮流下中央與地方政府的組織改造 
第五節 臺灣政府組織改造的檢討與反省 
第10章 戰後臺灣的文官體制改革 
第一節 導論 
第二節 威權時代的文官系統和文官體制 
第三節 後威權時代的文官系統與文官體制 
第四節 全球化下文官系統從專才轉向通才與通才深化 
第11章 亞太地區的海陸爭霸 
第一節 導論 
第二節 馬漢的海權論與麥金德的陸權論 
第三節 1990年代前亞太地區的海陸爭霸 
第四節 1990年代後美中之間的和平演變和反和平演變與和平崛起 
第五節 新版的海陸爭霸：中國的「一帶一路倡議」與美國的「印太戰略」 
參考文獻 

第11章 亞太地區的海陸爭霸
從地緣政治的角度看，要談「海陸爭霸」的議題，那必然是一個全球性的格局，但在亞太地區，海陸爭霸其實也早已是一種明顯的形勢，甚至針對臺灣而言，亦早就深受此形勢的影響。在《Formosa Betrayed》一書中，柯爾（George H. Kerr, 1911-1992）曾說，「由於地處海洋世界（a maritime world），但總受到附近大陸（continent）的影響，臺灣曾經多次成為國際紛爭的焦點；兩股勢力的邊界（frontiers）在此相會而且重疊……從當代大陸觀點（a contemporary continental point of view）看，臺灣代表廣泛複雜的大陸（continental）利益，也是中國利益伸向海洋世界（the maritime world）時的最東端點；而從大洋觀點（an oceanic point of view）看，此島代表西太平洋邊緣的最西端點，而包括日本、琉球、菲律賓等所構成的海洋邊界（maritime frontier），則是一個依海洋而貿易，並決定其國際政治的世界」（Kerr，1965：1）。
柯爾所指出的海洋世界和大陸世界（the continental world），及因而產生的大洋觀點和大陸觀點，更明白地說，海洋世界代表的就是太平洋，而大陸世界代表的是整個的歐亞大陸（Eurasia）；這是過去列強從事世界性霸權爭奪中所謂海權論和陸權論的遺緒。有趣的是，若說臺灣地處東亞海洋世界和大陸世界兩個勢力邊界相會而且重疊之處，以致於會碰上大洋觀點和大陸觀點對於臺灣的角色及利益定位上的差異或衝突矛盾，這對於整個東亞或整個亞太地區而言，其實也是實際存在的現實；而更有趣的是，整個東亞或亞太地區的海陸爭霸形勢，跟全球海陸爭霸的形勢根本是相連的，甚至可以說，這一波的全球海陸爭霸，是由東亞及亞太地區的海陸爭霸所引爆，及擴大而形成的。
例如，何謂「亞太地區」，這在亞太經濟合作會議的發展史上，即曾先後出現大陸觀點和大洋觀點的「亞太地區」，比如說，1989年在澳洲召開的亞太經濟合作會議稱為Asian Pacific Economic Cooperation Conference，但1990年在新加坡，該會議就改稱Asia-Pacific Economic Cooperation Conference，之後就一直維持這樣的名稱；前者的「亞太地區（Asian Pacific）」就是指包括「亞洲的太平洋」，這顯然是一種大陸觀點，而後者的「亞太地區（Asia-Pacific）」，指的卻是「亞洲加太平洋」，又變成是一種大洋觀點。當然，會議的名稱是改了，但是，參加會議成員們的腦袋卻仍然是沒有什麼改變，以致於在APEC的發展史上，就不斷出現大洋觀點和大陸觀點之間的「海陸爭霸」痕跡。
因此，為了鋪陳臺灣的外在國際政經變遷，本章第二節將介紹馬漢（Alfred T. Mahan, 1840-1914）的海權論及麥金德（Sir Halford J. Mackinder, 1861-1947）的陸權論，第三節將略論二次戰後至1990年代前，亞太地區的海陸爭霸，第四節將探討1990年代後，美中以「和平演變」為代表和以「反和平演變」及「和平崛起」為代表的海陸爭霸，而第五節則將討論新版的中美之間的海陸爭霸，即分別以中國的「一帶一路倡議」為代表，及美國的「印太戰略」為代表的爭霸之戰。
馬漢的「海權論」
馬漢是世界海軍史的權威，也是海權論的戰略家，更是促成美國以海權擴張而稱霸世界的關鍵人物。他在1890年出版《The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783》（Mahan, 1890）一書，1892年又出版《The Influence of Sea Power upon the French Revolution and Empire, 1793-1812》（Mahan, 1894）。在1886-89年間，馬漢擔任美國海軍大學校長；1899年第一次海牙和平會議時，他以美國代表團顧問及美國海軍作戰委員會委員身分出席，堅決反對裁軍；1892-93年間，馬漢再任美國海軍大學校長，積極培養美國海權擴張的後備軍。
馬漢的兩本巨著都是以英法兩國的戰史為重點，但雖以英國歷史為內容，其真正的理想卻是在形塑美國的海權擴張；他甚至主張美國要發展能替代英國的海權霸主。他強調，以貿易立國者必須控制海洋，而稱霸海洋者必稱霸世界；海權霸主必須具備地理位置、自然結構、廣大國土、人口、國民素質，及民主的政府等六條件。這完全是為了1890年已達到壟斷資本的資本主義發展階段，而急於對外擴張的美國量身訂做；其次，他也鼓吹1898年的美西戰爭，及加勒比海地區的整併與巴拿馬運河的開通，而先行紮實整頓美國的腳跟天下。
因此，根據海權論，美國先開始對加勒比海的擴張，然後積極推動太平洋西進戰略。「美國於1989年合併夏威夷，接著策動古巴獨立，得到古巴東側的關達那木港做為海軍基地，並且併下波多黎各而控制加勒比海。此後美國得以全力西進，取中途島、威克島、關島、菲律賓，徹底掌握橫亙太平洋的海上航權。1903年美國唆使巴拿馬脫離哥倫比亞獨立，取得巴拿馬運河區；一九一四年巴拿馬運河開鑿完竣之後，美國東西兩岸可經由海上航運而聯繫，更鞏固其海上霸權的地位」（許介鱗、李文志和蕭全政，1991：6）。二次大戰之後，美國更透過美蘇所領導的東方陣營與西方陣營的對抗，正式取代英國而形塑了「美國統治下和平年代（the Pax Americana）」；它控制了太平洋、大西洋及全球27條重要海峽，更是徹底體現了馬漢的海權論，尤其1991年蘇聯解體之後，美國更促成全球獨霸的「一超多強」局面。
麥金德的「心臟地帶論」
麥金德是英國的地理學者；在一個仍屬「英國統治下和平年代（the Pax Britannica）」的英國學者，竟然會提出陸權論，這是一個非常有趣的問題。
麥金德基本上強調，人類歷史就是海權與陸權的鬥爭史。然而，英國所代表的世界海權已逐漸衰退；相對的，由於工業的發展及交通上鐵公路的發達與資源的豐富，陸權國家的潛力紛紛受到歐陸各國的重視，並出現激烈的競爭，尤其是法國、德國和俄國。因此，他之所以特別重視陸權論，即在提醒民主的海權國家，尤其是美國和英國注意這種趨勢的發展。
1904年，麥金德在英國皇家地理學會發表〈The Geographical Pivot of History〉一文；在強調人類歷史即是海權與陸權的鬥爭史之前提下，他的重點，即在結合歷史的變遷與地理的發展，而突顯陸權與海權的最重要地理分布。他將全球陸權與海權區域的分布分成三塊，首先，也是最重要的區域，即完全屬陸權的「樞紐區域（pivot area）」；其次，是部分陸權部分海權的「內層或邊緣的新月地帶（inner or marginal crescent）」；最後，則是完全屬海權的「外層或海島的新月地帶（outer or insular crescent）」（Mackinder, 1904：435；Mackinder, 2004：312）。他雖然沒有明說被他指為「心臟地帶（heartland）」的「樞紐區域」之確切範圍，但卻顯然是以「歐亞大陸（Euro-Asia）」為主體。
1918年，在慘烈的第一次世界大戰之後，麥金德重新檢討他的理論而出版《Democratic Ideals and Reality：A Study in the Politics of Reconstruction》（Mackinder, 1942）一書。他重新清楚界定了過去的「樞紐區域」，而代之以歐洲、亞洲、非洲三者合一的「世界島（World-Island）」；他同時強調，這三者所組合而成的「大陸世界（the Continent）」，就像是說，由大西洋、太平洋及印度洋所組合而成的「大洋世界（the Ocean）」一般（Mackinder,1942：45）。這塊「大陸世界」（即世界島）的北部與中間部分（the north and center of the continent），大約是東歐與亞洲內陸，又可稱為「大陸世界的心臟地帶」（the Heartland of the Continent），是海洋世界的船艦所不能到達之地，更可以是「大陸世界」的戰略中心（Mackinder, 1942：55）；其中，東歐又比亞洲內陸重要。雖然馬漢認為，「任何國家不可能同時兼為大海軍國和大陸軍國」（許介鱗、李文志和蕭全政，1991：5），但麥金德認為是可能的，只要它的經濟夠發達而且具有優勢的地理條件；例如，處於「心臟地帶」的陸權國家，即可能運用飛機等現代裝備，不但橫掃「心臟地帶」及「世界島」，進而可以封鎖海權國家的海路、運河等，而征服世界（Mackinder, 1942：80），因此，他強調，「掌握東歐者可以稱雄心臟地帶，進一步控制世界島，最後稱霸世界」（許介鱗、李文志和蕭全政，1991：7；Mackinder, 1942）。
在第一次世界大戰之後，全球霸主的英國深受重創，「英國統治下和平年代（the Pax Britannica）」亦深受斲傷；麥金德因而更呼籲美英等民主國家，須更重視陸權的德、俄之發展，防止它們稱霸世界，才能確保民主政治的理想。結果，德國真的併了波蘭、捷克，並引發第二次世界大戰；二次世界大戰之後，蘇聯也走上爭霸之路，而連結歐亞大陸（Eurasia）的所有社會主義國家，導致冷戰時代的東西對抗。習近平上台之後，2013年9月到10月間，中國提出「一帶一路倡議」；其涉及的地理範圍，不但涵蓋整個歐亞大陸，更擴及非洲，而和麥金德的「世界島」完全吻合。中國的「一帶一路倡議」，似乎已展現其代表陸權國家稱霸世界的企圖。