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商品簡介
作者簡介
目次
書摘/試閱
商品簡介
本卷收錄了蕭公權先生在1936年至1947年所作政論22篇，集中反映了蕭公權先生對于憲政和民主這一課題的思考和觀點。所論既涉及憲政與民主的一般原理，亦有對于中國古代政體和外域政制的介紹，但更多的還是針對當時中國政治的實際所作的闡發。其中對于當時中國施行憲政的現實途徑的剖析，寄希望于批評，寓建議于分析，充分體現了蕭公權先生身為學者而“是亦為政”的報國情懷。本卷所錄政論文風平實、運思細密，溝通實證與學理，將解釋與建構合為一體，足堪垂范后世；其思其慮，不僅有助于省思過去，而且裨益于措置當下，瞻望將來。
作者簡介
蕭公權（1897—1981），20世紀享譽海內外的著名政治學家、歷史學家，曾執教于中美各大學。1926年在獲康奈爾大學博士后回國，先后在南開大學、東北大學、燕京大學、清華大學等名校任教。1949年底赴美出任西雅圖華盛頓大學教授直至退休，講授“中國政治思想”、“中國社會制度”以及“中國政治思想與制度”等課程。
蕭公權畢生從事政治學、歷史學和哲學研究，其學以政治思想為主，兼及文、史、哲、藝術、詩詞等方面，學貫中西，卓然有成，其學術思想之博厚與精深，行文之細密與篤實，對史料的鉤沉及其鞭辟入里的分析，在中國近現代學術思想史上是罕見的，因而被譽為“融合中西兩大學統菁華之學人”。
蕭公權畢生從事政治學、歷史學和哲學研究，其學以政治思想為主，兼及文、史、哲、藝術、詩詞等方面，學貫中西，卓然有成，其學術思想之博厚與精深，行文之細密與篤實，對史料的鉤沉及其鞭辟入里的分析，在中國近現代學術思想史上是罕見的，因而被譽為“融合中西兩大學統菁華之學人”。
目次
均權與均勢
均權與聯邦
論縣政建設
施行憲政之準備
憲政的條件
說言論自由
憲政卑論
憲政實施后之中央政制
怎樣研究憲草
憲政的心理建設
憲政二疑及其答復
英美民主政治
中國君主政體的實質
地方民意機構的初步檢討
低調談選舉 均權與均勢
均權與聯邦
論縣政建設
施行憲政之準備
憲政的條件
說言論自由
憲政卑論
憲政實施后之中央政制
怎樣研究憲草
憲政的心理建設
憲政二疑及其答復
英美民主政治
中國君主政體的實質
地方民意機構的初步檢討
低調談選舉
制憲與行憲
論憲草中的國體
憲法與憲草
中華民國憲法述評
說民主
中國政黨的過去與將來
論選舉
均權與聯邦
論縣政建設
施行憲政之準備
憲政的條件
說言論自由
憲政卑論
憲政實施后之中央政制
怎樣研究憲草
憲政的心理建設
憲政二疑及其答復
英美民主政治
中國君主政體的實質
地方民意機構的初步檢討
低調談選舉 均權與均勢
均權與聯邦
論縣政建設
施行憲政之準備
憲政的條件
說言論自由
憲政卑論
憲政實施后之中央政制
怎樣研究憲草
憲政的心理建設
憲政二疑及其答復
英美民主政治
中國君主政體的實質
地方民意機構的初步檢討
低調談選舉
制憲與行憲
論憲草中的國體
憲法與憲草
中華民國憲法述評
說民主
中國政黨的過去與將來
論選舉
書摘/試閱
前幾年作者留滯成都的時候，承朋友們督促，在教學的余暇，偶爾寫點討論時事的文字，在若干刊物上發表。來南京之前，吳惠人教授來信說劉百閔先生愿意把作者所寫有關憲政的文字匯集付印，希望從速送稿。自省并無高明深刻的見解，值得重行刊印流傳。但以部分友人每以個人對于憲政的意見如何相問，重復口答，頗覺費辭，現在有這個良機，可以作一種省事的“書面答復”，當然樂于接受。因此到南京后便搜檢舊作，把勉強可以見人的幾篇，寄交劉先生付印，并且杜撰了“憲政與民主”一個好看的書名。現在行憲業已開始，書中所發的片段零星議論有一些已經過時了。但作者相信個人對于中國憲政的基本認識尚沒有修改之必要。
第一屆國民大會開會時一部分代表發動了一個修改憲法的運動。主張修憲者的最大理由似乎有兩個：憲法的條文不完善和制憲時的特殊環境已改變。一部分的國大代表希望在兩年之后，再度集會時來推進修憲的工作。作者承認任何憲法都可以修改，并且在不能適用的時候必須修改。但同時作者也承認憲法不可以輕易修改。憲政就是法治。憲政的成立，有賴于守法習慣的培養。在我們缺乏守法習慣的中國，嚴守憲法的習慣遠比條文完美的憲典為重要。如果憲法可以輕易修改，任何人都可以藉口條文有缺點，企圖以修改憲法為名，遂其便利私意之實。現行憲法縱不完善，似乎還不至惡劣到開始行憲，即需修憲的程度。照憲法規定，國民大會六年必須開會一次。因此至少六年當中有一個修憲的機會。任何迅速的進步，似乎不至于迅速到使得六年可以修改一次的憲法成為國家進步的障礙，“行憲國大”開會時候的政治環境誠然異于“制憲國大”開會時候的政治環境，最重要而顯明的差異就是中國的政治局勢同多黨共同“協商”而轉入于三黨聯合戡亂。“協商”局勢對于憲法最大的影響似乎有兩點，第一是因為各黨的主張，把“五五憲草”所擬定略近于總統制的中央制度改為略近于內閣制的中央制度，第二是略為加強草案所擬定的地方制。這兩個由協商影響而采取的制度是否果然優于原擬，是一個可以討論的問題。但我們不經試行，實在無法斷定它們的好壞。如果說，不修改憲法而行憲法所規定的制度是以全國的安危作嘗試，那么試行修改憲法后所立的制度，那個制度既然未經在中國行過，豈不也是以國家作嘗試嗎？
作者久已渴望民主憲政的實現。他在這本小書中的意見縱然可能有許多錯誤，但希望能夠由這些意見而引起了國人對于憲法更大的注意，引出了時賢對于憲政更高明正確的主張，使憲政能夠早日納入正軌，逐步前進。
除了感謝劉百閔、吳惠人兩先生外，作者對于督促他寫這些文字的各位先生和原來發表它們的各刊物主編者同樣表示謝意。
民國三十七年五月一日序于南京
說民主
什么是民主？在今天這不是一個空洞的學理問題而是一個有關人類利害的實際問題。英國外相貝文曾說：“締造和平之途徑異常艱苦。尤其當各國不同之政治觀念使其益趨復雜之時，此種困難之解決常因欲采納特種意識形態之愿望而受阻礙。（中略）不幸我蘇俄友人之一切演說及文字中均只有一項理論，即僅有渠等代表工人，僅有渠等系屬民主。渠等對若干其他政府之觀念為：彼等系屬法西斯或類似性質之政府。因此引起一項觀念，即蘇俄之安全僅當舉世每一國家已采納蘇維埃制度時始克保持。是為獲致和平最大障礙之一。”（中央社倫敦六月四日路透電）貝文這一段批評蘇聯的話雖未完全正確，但他指出各國因所持的政治觀念不同，所取“民主”的解釋不同而發生誤會的事實，卻充分地說明了民主問題的嚴重性。人類為了民主與獨裁政治觀念的沖突發動了一次世界性的大戰。不料在民主戰勝獨裁以后竟為了民主觀念的歧異而不能恢復圓滿的和諧。
細考今日的民主爭執的要點，實在乎“政治民主”觀念與“經濟民主”觀念之未能調協。政治民主的觀念可以用英美的傳統自由來代表。自由主義的基本信條是：人人同樣具有生存所必須的若干權利，而個人本身具有實現這些權利的能力。政治社會的目標就在以人民公共的力量保障權利使其不遭侵害。人民固然不許暴君苛政侵害權利。他們也不歡迎仁君仁政“越俎代庖”替他們滿足生活的需要或決定生活的方向。因此自由主義者認定全民自治是政治組織的極詣。為了辦事的便利起見，人民不必自己操持行政之權，但決定何事須辦的權力必須操于人民之手。為了適應近世廣土眾民的環境起見，人民不必行使古希臘式的直接民權，但人民必須有選舉代表和改組政府的權利。自由主義者相信：只要有了政治的自由（政治的民主），人民的一切權利都有了保障。在十八世紀的時候民權思想家因為想對君主專制加上致命的打擊，所以往往偏向于放任主義。照他們看來，管事最少的政府就是最好的政府。但是十九世紀以來的政治家和政論家逐漸感覺放任的缺點而加以修正。政府職權范圍逐漸擴大。人民生活的許多方面，經濟、工作、財產、教育逐漸受政府的干涉。然而擁護民主政治的人士并不承認政府做事增多便是人民權利減少。只要政府多做些事的這個政策是由人民自己或其代表所決定的，而不是別人替他們決定的，它便符合民主的條件。假如人民不滿意現在的政策或政府，他們在法律上和事實上都有改定或改選的權利。兩黨以上的政黨制度就由此產生了。我們要注意：自由主義所注重的是政治民主。歐洲中世以來民主政治的發展始于人民選舉權的承認，終于人民選舉權的普及。換言之，政治民主的中心，就是人民的政治平等。人民的社會及經濟平等誠然隨著政治平等而有改進，中世紀的階級界限到了近世已經大體消泯。然而社會經濟平等不是自由主義的主要目標。他們只主張個人應當決定他自己生活的方向及形態，正如民族應當決定它自己的制度政策一樣。社會不應當劃分貴賤貧富的階級，強迫人民不平等的待遇。但也不應當干涉管制人民，強迫著人人受同樣的待遇。政府可用適當的辦法，使才智能力優越的人得著幫助，自甘暴棄或智能薄弱者也不致無歸，而強梁橫暴者不能為害。但不可強不同者使之同，不齊者使之齊。英國有貴爵，美法有富翁。照自由主義者看來，只要富貴得自個人的誠實努力，那是無背于民主精神的個人報酬。
經濟民主的觀念可以拿社會主義，尤其是共產主義來做代表。社會主義者也有一個基本假定：經濟生活是全部社會生活的基礎。除非人民在經濟上能夠平等，他們不能在任何方面得著平等。單靠政治平等是不行的。希臘市府國家當中有奴隸的存在。史家認為假使沒有奴隸階級便不能有雅典的民主，但事實上正因為有了這個階級便不能有民主的雅典。雅典公民雖然有參政權，但就國家全體說，他們只是一個互相平等而壓迫其余人民的統治階級。這不是完全民主而是片面民主。近代國家如英美等固然沒有奴隸，然而資本家與勞工者貧富懸殊，政治的權利與勢力實際上隨著金錢的勢力為轉移。無產階級在本質上無異于上古的奴隸。這不是真民主而是偽民主。要想得著完全的、真正的民主，我們必須實現經濟的民主。但這不是經過“自由”的途徑可以達到的。資產階級決不肯輕易放棄既得的權利和勢力。因此武力革命是難于避免的手段。即使革命成功了，經濟建設也不能由“自由競爭”而推進。人民雖然受了政府的統制（甚至壓迫），但在統制的過程當中他們踏上了經濟民主之途，向著真正民主邁進。
簡括地說：政治民主注重個人自由,經濟民主注重人類平等。后者偏重物質的滿足，前者偏重意志的解放。兩者之間確有極顯著重大的差異。信奉自由主義者與信奉社會主義者互相猜忌攻詰是很自然的一個現象。但是平心靜氣來看，雙方雖時常以“不民主”互罵，而實各有合乎民主原則的成分。
我們難以一個簡單的定義來包括民主政治的全部意義。但我們可以承認，林肯所說“民有、民治、民享”的三大點是民主的主要內容。用這個標準來看，自由主義和社會主義都是“民主”。第一，自由主義堅持主權在民。只要是國民，不管他們的性別、宗教信仰、社會地位是什么，都是國家的主人。社會主義者及共產主義者并不否認主權在民（國為民有）的觀念。他們所不滿的，是自由主義的民有理想與“資本主義國家”的事實不符。在無產階級被剝削的社會當中高唱全民政治，照他們看來，是一種狂語。真正民有的政治組織只能在“無階級”的共產社會里出現。誠實的自由主義者也主張“為政焉用殺”的辦法。他們雖缺乏孔子的那樣貴族風格，相信統治者可以善化人民，但他們相信讓人民自求多福，共作主人，天下事便大有可為。我們可以說他們太樂觀，也不能說他們不民主。自由主義者與共產主義都接受民有的觀念，兩者間的主要區別只在乎對于“民”的看法不同而已。
其次，自由主義者與社會主義者相同的接受民治民享的觀念。兩者間的差異也在乎“民”的看法。這可由上文所說推想而知，不必于此贅論。但除此以外，雙方顯然還有一個重要的歧點。自由主義者雖然以民享政治為其出發點（如洛克以保障生命自由財產為政府之鵠的），其立論的重心多偏于民治。他們深信：只有讓人民管理自己的事才能保證政治的清明。換言之，民治是民享的必要條件。至于人民如何管理自己的事，那也惟有讓人民自己去決定。全體一致既然事實上不可能，人民的決定便只好以多數為準，或以代表多數的政黨為準。這一次甲黨得著多數贊成，執掌決定大政之權，下一次乙黨得著擁護，便代替甲黨而執政。放任政策，統治政策，社會政策都可以由這種方式而付諸實施。縱然人民的自由因而受到嚴重的限制，那個限制也是人民自己加上的。
共產主義者雖然不否認民治的原則，但他們比較上著重民享。
我們可以承認自由主義和共產主義都是民主，但它們顯然是兩種不同的民主。我們是否可以把它們折衷調和起來？假使不能調和，我們應當何去何從？
就兩者的目標說，調和似有可能。關鍵在于民治民享兩重點的平衡。自由主義過于忽略民享，共產主義過于蔑視民治。調和的途徑就在民治與民享的兼顧并重。在現代的政治運動中至少有兩派向著這個方向前進。一是英國工黨的社會主義,二是我國孫先生的三民主義。工黨要用自由平等的政治方法實現社會改造，要在民治民享同途并進的過程中實現均平康樂的理想社會。孫先生要并行民權與民生主義，在全體人民自主自決條件之下實現“天下為公”的理想社會。這都是享治兼顧的民主觀念，既與共產主義有別，也與傳統的自由主義不同。
然而“人心之不同如其面”。最完善的觀念也不一定為一切人接受。以英國為例，工黨的社會主義是否完善姑且不論，在事實上英國還有許多自由主義者和共產主義者不能接受工黨的主張。美國大哲學家詹姆士曾說人類當中有硬心腸和軟心腸的兩型。人生觀或哲學思想隨著心腸的軟硬而人人不同。我們可以進一步說，政治思想也不免受個人性格的影響。自古以來任何偉大的教主，孔仲尼（如果孔子是教主）、釋迦牟尼、耶穌基督、穆罕默德，總不能把全世界的人都收為自己的信徒。任何有力的政治主張也不能夠得著全世界一致的接受。在這個情形之下，只有兩條可走之路：一是排除異己，把信奉“邪說”者殺盡滅絕。二是各從其心，各行其是，各逞其說，各求自勝而各不相害。前者是思想上的武力征服，后者是思想上的和平競爭。何去何從？恐怕也要由個人的性格來決定。不過有一點我們可以肯定地說：有動必有反動，是物理學的定律。“以暴易暴”，是社會學的定律。用武力來征服思想，在得著勝利以前必然遭受武力的反動。在得著勝利以后是否能使戾氣化為祥和也沒能夠把握。何況人類一時一地的知識有限，宇宙的真理難窮。現有最完善的真理未必是最后的真理。一人一國所持的真理未必是全部的真理。硬心腸的辦法雖然有效，但有斷絕人類進步的危險。秦始皇漢
武帝相信君主獨尊，英王詹姆士一世和查理一世相信君權神授，希特拉相信阿利安人的優越。這些在當時認為絕對正確的真理，事后都證明是錯誤。人類為半真理、偽真理而流血已經太多了。文明的一個顯征便是減少不需要的流血，加速可能的進步。用文明生活的標準來看，與其心腸過硬，無寧心腸稍軟。我們可以接受共產主義的民享理想，但我們也愿意采用自由主義的民治方法：以和平的競爭來發展自信的真理。誰是誰非，誰成誰敗？一切都要取決于人民的最后裁判。
這是自由主義的要點，實在也是民主政治的真諦:除了讓人民自己作主以外，一切“民主”都有點近乎虛偽的藉口。無論任何主義，任何政策，無論這些政策是好是壞，是“資本主義”的或是“無產階級”的，只要其采用取決不是出于人民自主而出于他人代主，都是變相的獨裁而不是民主。
什么是民主？我們簡單的答復是：人民有說話的機會，有聽到一切言論和消息的機會，有用和平方式自由選擇生活途徑的機會，有用和平方式選擇政府和政策的機會——而且這些機會，不待將來，此時此地，便可得著，便可利用——這就是腳踏實地的起碼民主。假如這種起碼的民主尚且辦不到，卻明唱玄虛的高調，暗用武斷的方法，那決不是民主，而是民主的蟊賊。
這個原則也可以應用于國際政治。國內的民主承認個人的自決，人民的自主。國際的民主政治承認民族的自決，國家的自主。一切改變他國政治制度的企圖都是變相的“帝國主義”。所以要想維持世界和平，必須實行國際民主。用貝文先生的話說，必須就自己的途徑，發展政治機構，使人民絕對自由，應用其理智與判斷，并且不企圖將一制度強迫加諸其他國家。否則一國要強迫推廣它所采的制度，他國必然起來抗拒，有主義的帝國主義，和傳統的帝國主義在內容動機上雖大不相同，而其引起戰爭的危險性是相似的。用不民主的手段來推行民主，其結果終是有害于民主的。各國以民主的態度相待，不但可以維持和平并且有利于民主。在十八世紀的晚年美法兩國先后完成了民權革命。當時君主專制的國家環立于世界各地，但美法的民主政府（拿破侖當然除外）并不曾企圖推翻他國的政府，鼓動他國人民革命，強迫他國人民仿效民主。然而這種民主的精神終于感召了人類，到了二十世紀，民主高潮彌漫世界。只要讓人民能夠自由選擇，他們必然會選擇民主，不會選擇專制。我們無須決定哪一種民主是好的：人民自己會聰明而且正確地選擇他們所滿意的一種。凡自命民主的政治家必須有這一點信心。
但是有人要問：假如人民根本沒有選擇的能力，那又怎么辦?雅典人民往往不愿意出席國民大會。法律上雖有缺席罰金的規定，終久不能提高民主政治的素質。德國人民在一九二三年七月的選舉當中，有百分之三十七的選民擁護納粹黨。在一九三二年有百分之三十二，在一九三三年有百分之四十四作同樣的選擇。德國的國會下院在一九三三年三月間除社會黨的議員外一致贊成給與希特拉內閣以獨裁的權力。在一九三三年五月更全體一致贊成希特拉內閣的外交政策。德國的獨裁政治可以說是人民自己選擇的。由此可見人民的自擇不一定是民主政治的保障。
這是民主政治一個古老的也是基本的疑難。用另外一個方法來說，這個問題就是:在人民政治程度低落情形之下,如何實現民主政治?
以往的思想家和政治家當中,認為這個問題不能解決者頗有其人。中國的孔子曾說:“民可使由之，不可使知之。”韓非子說：“民智之不可用，猶嬰兒也。”希臘哲人蘇格拉底說：“一個缺乏軍事或醫藥知識的人，縱然被全世界的人民所選舉，也不是一個真正的軍官或醫生。”柏拉圖鑒于雅典平民政治的缺點在于民眾的無知，所以他相信，除非治人者都成為哲人，或哲人取得了大權而成為治人者，人類的痛苦是不能解免的。近代贊成獨裁、反對民主的人，雖然有種種不同的議論，他們也都懷疑于人民的政治能力。
近代擁護民主的政治人士雖然放棄了十八世紀民權論者的樂觀，承認民眾知識的缺乏，但他們相信這個缺點是可以用教育方法補救的。約翰·穆勒“普及教育必須先于普及選權”一句話正可代表這個看法。然而提高民智的途徑，因各國歷史環境不同而有異。近代民主政治的形成，從一方面看，可以說有演進與突變的兩式。英國的民主政治發源于十三世紀初年諸侯抗拒王權。經十七世紀兩度革命以后二百余年中繼續演進，達到今日的地步。這是前一式的典型代表。在演進情形之下，人民的政治經驗逐漸形成，人民的政治權利逐漸擴張，所以因民智低下而引起的困難比較不會嚴重。只要普通的教育能夠普及，人民便可做國家的主人翁而勝任愉快。中國的民主政治創于辛亥革命，可以說是突變的一個好例。革命以前的中國人民不但絲毫不曾得著民主政治的經驗，甚至普通教育所給與的知識也只少數人能夠得著。民智的問題因此比較嚴重。德國在第一次世界戰后建立的民主政治也是由突變而成的。德國的普通教育雖較中國普及，但德人習慣于普魯士的君主統治、封建階級和軍國主義，對于魏瑪憲法所賦與的民權大多數并不衷心接受。德國的統治階級、軍人、地主，更不訓練平民使他們果然能夠運用政權。希特拉的成功足以證明民智的問題在德國的歷史環境下，也有特殊的嚴重性。由此我們可以知道，在缺少民主政治傳統的國家里面，培養人民民主習慣的教育工作是十分需要的。
孫中山先生的“訓政”辦法，便是針對這種需要而設計的。民國二十六年六月一日，國民政府公布施行“中華民國訓政時期約法”便是這個辦法的實施。但從二十年以來，內戰外憂，連綿不斷。在這十余年中，國民黨雖然照約法行使中央統治權，而“領導國民行使政權”，但訓練國民、籌備
自治的工作，未能照指定的步驟前進。在抗日期間，加緊了推動自治及立憲的工作。但照實際的成績看來，人民政治程度的問題，還不曾充分解決。
用訓政方法來提高民智，在訓政時間，必然是自上而下的民治。這是不得已的辦法。凡不得已的辦法定然有無可免的困難。民治是人民自治。領導人民去自治，似乎有點近乎矛盾。反對訓政辦法的人，自然而然地會把它看成獨裁的變相。但平心靜氣看來，訓政不一定是獨裁，盡可以做民主的先驅。關鍵在乎主持者是否出之以誠，行之得當。具體地說，訓政是否民主，要看推行的用意是否在培養人民自動的能力。培養自動能力就是讓人民取得主人翁的資格。這樣的訓政就是民主的準備。假如訓政的作用在灌輸某一種主義，消除異己的思想，縱然所灌輸的是好主義，消除的是壞思想，總不能由此養成人民的自動能力。這只是納民于政的企圖，不是還政于民的準備。人民很難從這樣的訓政取得主人翁的資格。拿幾個例來說，孫先生的訓政主張意在還政于民。蘇聯無產階級獨裁的訓政似乎偏向于納民于政。人民久慣受某一種排他主義熏陶之后便難于自主。德國人民所以入了納粹的圈套，正是因為他們受了普魯士主義過深的訓練。只有民主的訓政才能促進民主，這像似可笑的同語反覆（tautology）而實在是淺顯的真理。
國民黨推行訓政十幾年，不曾收到應得的結果，原因固多，而培養自動的努力不及灌輸主義的努力，恐怕是重要原因之一。這多少有點不合于孫先生的原意。近來政府準備在本年實行憲政，這是一個劃時代的決定。雖然人民的程度不夠，他們可以在憲政的新空氣中自行訓政：從自己想、自己說、自己行的實踐生活中養成自主的資格。在互相容忍，互相尊重，互相商討的政治關系中踏上民主的正軌。政治民主和經濟民主——民權民生的理想——也可以循著這個正軌而實現。
我們不能再延誤了。只要我們要民主，選定了這種生活方式，踏實做去，我們便會有民主。民主的內容好壞，民主的性質如何，不是空談主義、高呼口號所能決定，而是要由多數人民的風格、言論、行為來決定。與其譴責他人，不如健全自己。與其攻擊不民主的十個人，不如自己做一件合乎民主的事。
真民主的人不需要罵，真不民主的人卻不怕挨罵。我們何必說許多動肝火、乏理性、無效用的廢話呢？
讀者也許要問：假民主的人（這與真不民主的人有別）應當怎樣對付呢？
筆者個人的建議是：用真民主的言行去使得他弄假成真。能投票，就投票；能主張，就主張。凡憲法所賦與的權利都認真合法運用而不輕于放棄。假裝民主者的罪惡畢竟比阻撓民主者要小一些。因為假裝民主者還給人民以弄假成真的機會。阻撓民主者甚至把這個機會都要加以剝奪，這才是民主最大的敵人。
（民國三十六年）
第一屆國民大會開會時一部分代表發動了一個修改憲法的運動。主張修憲者的最大理由似乎有兩個：憲法的條文不完善和制憲時的特殊環境已改變。一部分的國大代表希望在兩年之后，再度集會時來推進修憲的工作。作者承認任何憲法都可以修改，并且在不能適用的時候必須修改。但同時作者也承認憲法不可以輕易修改。憲政就是法治。憲政的成立，有賴于守法習慣的培養。在我們缺乏守法習慣的中國，嚴守憲法的習慣遠比條文完美的憲典為重要。如果憲法可以輕易修改，任何人都可以藉口條文有缺點，企圖以修改憲法為名，遂其便利私意之實。現行憲法縱不完善，似乎還不至惡劣到開始行憲，即需修憲的程度。照憲法規定，國民大會六年必須開會一次。因此至少六年當中有一個修憲的機會。任何迅速的進步，似乎不至于迅速到使得六年可以修改一次的憲法成為國家進步的障礙，“行憲國大”開會時候的政治環境誠然異于“制憲國大”開會時候的政治環境，最重要而顯明的差異就是中國的政治局勢同多黨共同“協商”而轉入于三黨聯合戡亂。“協商”局勢對于憲法最大的影響似乎有兩點，第一是因為各黨的主張，把“五五憲草”所擬定略近于總統制的中央制度改為略近于內閣制的中央制度，第二是略為加強草案所擬定的地方制。這兩個由協商影響而采取的制度是否果然優于原擬，是一個可以討論的問題。但我們不經試行，實在無法斷定它們的好壞。如果說，不修改憲法而行憲法所規定的制度是以全國的安危作嘗試，那么試行修改憲法后所立的制度，那個制度既然未經在中國行過，豈不也是以國家作嘗試嗎？
作者久已渴望民主憲政的實現。他在這本小書中的意見縱然可能有許多錯誤，但希望能夠由這些意見而引起了國人對于憲法更大的注意，引出了時賢對于憲政更高明正確的主張，使憲政能夠早日納入正軌，逐步前進。
除了感謝劉百閔、吳惠人兩先生外，作者對于督促他寫這些文字的各位先生和原來發表它們的各刊物主編者同樣表示謝意。
民國三十七年五月一日序于南京
說民主
什么是民主？在今天這不是一個空洞的學理問題而是一個有關人類利害的實際問題。英國外相貝文曾說：“締造和平之途徑異常艱苦。尤其當各國不同之政治觀念使其益趨復雜之時，此種困難之解決常因欲采納特種意識形態之愿望而受阻礙。（中略）不幸我蘇俄友人之一切演說及文字中均只有一項理論，即僅有渠等代表工人，僅有渠等系屬民主。渠等對若干其他政府之觀念為：彼等系屬法西斯或類似性質之政府。因此引起一項觀念，即蘇俄之安全僅當舉世每一國家已采納蘇維埃制度時始克保持。是為獲致和平最大障礙之一。”（中央社倫敦六月四日路透電）貝文這一段批評蘇聯的話雖未完全正確，但他指出各國因所持的政治觀念不同，所取“民主”的解釋不同而發生誤會的事實，卻充分地說明了民主問題的嚴重性。人類為了民主與獨裁政治觀念的沖突發動了一次世界性的大戰。不料在民主戰勝獨裁以后竟為了民主觀念的歧異而不能恢復圓滿的和諧。
細考今日的民主爭執的要點，實在乎“政治民主”觀念與“經濟民主”觀念之未能調協。政治民主的觀念可以用英美的傳統自由來代表。自由主義的基本信條是：人人同樣具有生存所必須的若干權利，而個人本身具有實現這些權利的能力。政治社會的目標就在以人民公共的力量保障權利使其不遭侵害。人民固然不許暴君苛政侵害權利。他們也不歡迎仁君仁政“越俎代庖”替他們滿足生活的需要或決定生活的方向。因此自由主義者認定全民自治是政治組織的極詣。為了辦事的便利起見，人民不必自己操持行政之權，但決定何事須辦的權力必須操于人民之手。為了適應近世廣土眾民的環境起見，人民不必行使古希臘式的直接民權，但人民必須有選舉代表和改組政府的權利。自由主義者相信：只要有了政治的自由（政治的民主），人民的一切權利都有了保障。在十八世紀的時候民權思想家因為想對君主專制加上致命的打擊，所以往往偏向于放任主義。照他們看來，管事最少的政府就是最好的政府。但是十九世紀以來的政治家和政論家逐漸感覺放任的缺點而加以修正。政府職權范圍逐漸擴大。人民生活的許多方面，經濟、工作、財產、教育逐漸受政府的干涉。然而擁護民主政治的人士并不承認政府做事增多便是人民權利減少。只要政府多做些事的這個政策是由人民自己或其代表所決定的，而不是別人替他們決定的，它便符合民主的條件。假如人民不滿意現在的政策或政府，他們在法律上和事實上都有改定或改選的權利。兩黨以上的政黨制度就由此產生了。我們要注意：自由主義所注重的是政治民主。歐洲中世以來民主政治的發展始于人民選舉權的承認，終于人民選舉權的普及。換言之，政治民主的中心，就是人民的政治平等。人民的社會及經濟平等誠然隨著政治平等而有改進，中世紀的階級界限到了近世已經大體消泯。然而社會經濟平等不是自由主義的主要目標。他們只主張個人應當決定他自己生活的方向及形態，正如民族應當決定它自己的制度政策一樣。社會不應當劃分貴賤貧富的階級，強迫人民不平等的待遇。但也不應當干涉管制人民，強迫著人人受同樣的待遇。政府可用適當的辦法，使才智能力優越的人得著幫助，自甘暴棄或智能薄弱者也不致無歸，而強梁橫暴者不能為害。但不可強不同者使之同，不齊者使之齊。英國有貴爵，美法有富翁。照自由主義者看來，只要富貴得自個人的誠實努力，那是無背于民主精神的個人報酬。
經濟民主的觀念可以拿社會主義，尤其是共產主義來做代表。社會主義者也有一個基本假定：經濟生活是全部社會生活的基礎。除非人民在經濟上能夠平等，他們不能在任何方面得著平等。單靠政治平等是不行的。希臘市府國家當中有奴隸的存在。史家認為假使沒有奴隸階級便不能有雅典的民主，但事實上正因為有了這個階級便不能有民主的雅典。雅典公民雖然有參政權，但就國家全體說，他們只是一個互相平等而壓迫其余人民的統治階級。這不是完全民主而是片面民主。近代國家如英美等固然沒有奴隸，然而資本家與勞工者貧富懸殊，政治的權利與勢力實際上隨著金錢的勢力為轉移。無產階級在本質上無異于上古的奴隸。這不是真民主而是偽民主。要想得著完全的、真正的民主，我們必須實現經濟的民主。但這不是經過“自由”的途徑可以達到的。資產階級決不肯輕易放棄既得的權利和勢力。因此武力革命是難于避免的手段。即使革命成功了，經濟建設也不能由“自由競爭”而推進。人民雖然受了政府的統制（甚至壓迫），但在統制的過程當中他們踏上了經濟民主之途，向著真正民主邁進。
簡括地說：政治民主注重個人自由,經濟民主注重人類平等。后者偏重物質的滿足，前者偏重意志的解放。兩者之間確有極顯著重大的差異。信奉自由主義者與信奉社會主義者互相猜忌攻詰是很自然的一個現象。但是平心靜氣來看，雙方雖時常以“不民主”互罵，而實各有合乎民主原則的成分。
我們難以一個簡單的定義來包括民主政治的全部意義。但我們可以承認，林肯所說“民有、民治、民享”的三大點是民主的主要內容。用這個標準來看，自由主義和社會主義都是“民主”。第一，自由主義堅持主權在民。只要是國民，不管他們的性別、宗教信仰、社會地位是什么，都是國家的主人。社會主義者及共產主義者并不否認主權在民（國為民有）的觀念。他們所不滿的，是自由主義的民有理想與“資本主義國家”的事實不符。在無產階級被剝削的社會當中高唱全民政治，照他們看來，是一種狂語。真正民有的政治組織只能在“無階級”的共產社會里出現。誠實的自由主義者也主張“為政焉用殺”的辦法。他們雖缺乏孔子的那樣貴族風格，相信統治者可以善化人民，但他們相信讓人民自求多福，共作主人，天下事便大有可為。我們可以說他們太樂觀，也不能說他們不民主。自由主義者與共產主義都接受民有的觀念，兩者間的主要區別只在乎對于“民”的看法不同而已。
其次，自由主義者與社會主義者相同的接受民治民享的觀念。兩者間的差異也在乎“民”的看法。這可由上文所說推想而知，不必于此贅論。但除此以外，雙方顯然還有一個重要的歧點。自由主義者雖然以民享政治為其出發點（如洛克以保障生命自由財產為政府之鵠的），其立論的重心多偏于民治。他們深信：只有讓人民管理自己的事才能保證政治的清明。換言之，民治是民享的必要條件。至于人民如何管理自己的事，那也惟有讓人民自己去決定。全體一致既然事實上不可能，人民的決定便只好以多數為準，或以代表多數的政黨為準。這一次甲黨得著多數贊成，執掌決定大政之權，下一次乙黨得著擁護，便代替甲黨而執政。放任政策，統治政策，社會政策都可以由這種方式而付諸實施。縱然人民的自由因而受到嚴重的限制，那個限制也是人民自己加上的。
共產主義者雖然不否認民治的原則，但他們比較上著重民享。
我們可以承認自由主義和共產主義都是民主，但它們顯然是兩種不同的民主。我們是否可以把它們折衷調和起來？假使不能調和，我們應當何去何從？
就兩者的目標說，調和似有可能。關鍵在于民治民享兩重點的平衡。自由主義過于忽略民享，共產主義過于蔑視民治。調和的途徑就在民治與民享的兼顧并重。在現代的政治運動中至少有兩派向著這個方向前進。一是英國工黨的社會主義,二是我國孫先生的三民主義。工黨要用自由平等的政治方法實現社會改造，要在民治民享同途并進的過程中實現均平康樂的理想社會。孫先生要并行民權與民生主義，在全體人民自主自決條件之下實現“天下為公”的理想社會。這都是享治兼顧的民主觀念，既與共產主義有別，也與傳統的自由主義不同。
然而“人心之不同如其面”。最完善的觀念也不一定為一切人接受。以英國為例，工黨的社會主義是否完善姑且不論，在事實上英國還有許多自由主義者和共產主義者不能接受工黨的主張。美國大哲學家詹姆士曾說人類當中有硬心腸和軟心腸的兩型。人生觀或哲學思想隨著心腸的軟硬而人人不同。我們可以進一步說，政治思想也不免受個人性格的影響。自古以來任何偉大的教主，孔仲尼（如果孔子是教主）、釋迦牟尼、耶穌基督、穆罕默德，總不能把全世界的人都收為自己的信徒。任何有力的政治主張也不能夠得著全世界一致的接受。在這個情形之下，只有兩條可走之路：一是排除異己，把信奉“邪說”者殺盡滅絕。二是各從其心，各行其是，各逞其說，各求自勝而各不相害。前者是思想上的武力征服，后者是思想上的和平競爭。何去何從？恐怕也要由個人的性格來決定。不過有一點我們可以肯定地說：有動必有反動，是物理學的定律。“以暴易暴”，是社會學的定律。用武力來征服思想，在得著勝利以前必然遭受武力的反動。在得著勝利以后是否能使戾氣化為祥和也沒能夠把握。何況人類一時一地的知識有限，宇宙的真理難窮。現有最完善的真理未必是最后的真理。一人一國所持的真理未必是全部的真理。硬心腸的辦法雖然有效，但有斷絕人類進步的危險。秦始皇漢
武帝相信君主獨尊，英王詹姆士一世和查理一世相信君權神授，希特拉相信阿利安人的優越。這些在當時認為絕對正確的真理，事后都證明是錯誤。人類為半真理、偽真理而流血已經太多了。文明的一個顯征便是減少不需要的流血，加速可能的進步。用文明生活的標準來看，與其心腸過硬，無寧心腸稍軟。我們可以接受共產主義的民享理想，但我們也愿意采用自由主義的民治方法：以和平的競爭來發展自信的真理。誰是誰非，誰成誰敗？一切都要取決于人民的最后裁判。
這是自由主義的要點，實在也是民主政治的真諦:除了讓人民自己作主以外，一切“民主”都有點近乎虛偽的藉口。無論任何主義，任何政策，無論這些政策是好是壞，是“資本主義”的或是“無產階級”的，只要其采用取決不是出于人民自主而出于他人代主，都是變相的獨裁而不是民主。
什么是民主？我們簡單的答復是：人民有說話的機會，有聽到一切言論和消息的機會，有用和平方式自由選擇生活途徑的機會，有用和平方式選擇政府和政策的機會——而且這些機會，不待將來，此時此地，便可得著，便可利用——這就是腳踏實地的起碼民主。假如這種起碼的民主尚且辦不到，卻明唱玄虛的高調，暗用武斷的方法，那決不是民主，而是民主的蟊賊。
這個原則也可以應用于國際政治。國內的民主承認個人的自決，人民的自主。國際的民主政治承認民族的自決，國家的自主。一切改變他國政治制度的企圖都是變相的“帝國主義”。所以要想維持世界和平，必須實行國際民主。用貝文先生的話說，必須就自己的途徑，發展政治機構，使人民絕對自由，應用其理智與判斷，并且不企圖將一制度強迫加諸其他國家。否則一國要強迫推廣它所采的制度，他國必然起來抗拒，有主義的帝國主義，和傳統的帝國主義在內容動機上雖大不相同，而其引起戰爭的危險性是相似的。用不民主的手段來推行民主，其結果終是有害于民主的。各國以民主的態度相待，不但可以維持和平并且有利于民主。在十八世紀的晚年美法兩國先后完成了民權革命。當時君主專制的國家環立于世界各地，但美法的民主政府（拿破侖當然除外）并不曾企圖推翻他國的政府，鼓動他國人民革命，強迫他國人民仿效民主。然而這種民主的精神終于感召了人類，到了二十世紀，民主高潮彌漫世界。只要讓人民能夠自由選擇，他們必然會選擇民主，不會選擇專制。我們無須決定哪一種民主是好的：人民自己會聰明而且正確地選擇他們所滿意的一種。凡自命民主的政治家必須有這一點信心。
但是有人要問：假如人民根本沒有選擇的能力，那又怎么辦?雅典人民往往不愿意出席國民大會。法律上雖有缺席罰金的規定，終久不能提高民主政治的素質。德國人民在一九二三年七月的選舉當中，有百分之三十七的選民擁護納粹黨。在一九三二年有百分之三十二，在一九三三年有百分之四十四作同樣的選擇。德國的國會下院在一九三三年三月間除社會黨的議員外一致贊成給與希特拉內閣以獨裁的權力。在一九三三年五月更全體一致贊成希特拉內閣的外交政策。德國的獨裁政治可以說是人民自己選擇的。由此可見人民的自擇不一定是民主政治的保障。
這是民主政治一個古老的也是基本的疑難。用另外一個方法來說，這個問題就是:在人民政治程度低落情形之下,如何實現民主政治?
以往的思想家和政治家當中,認為這個問題不能解決者頗有其人。中國的孔子曾說:“民可使由之，不可使知之。”韓非子說：“民智之不可用，猶嬰兒也。”希臘哲人蘇格拉底說：“一個缺乏軍事或醫藥知識的人，縱然被全世界的人民所選舉，也不是一個真正的軍官或醫生。”柏拉圖鑒于雅典平民政治的缺點在于民眾的無知，所以他相信，除非治人者都成為哲人，或哲人取得了大權而成為治人者，人類的痛苦是不能解免的。近代贊成獨裁、反對民主的人，雖然有種種不同的議論，他們也都懷疑于人民的政治能力。
近代擁護民主的政治人士雖然放棄了十八世紀民權論者的樂觀，承認民眾知識的缺乏，但他們相信這個缺點是可以用教育方法補救的。約翰·穆勒“普及教育必須先于普及選權”一句話正可代表這個看法。然而提高民智的途徑，因各國歷史環境不同而有異。近代民主政治的形成，從一方面看，可以說有演進與突變的兩式。英國的民主政治發源于十三世紀初年諸侯抗拒王權。經十七世紀兩度革命以后二百余年中繼續演進，達到今日的地步。這是前一式的典型代表。在演進情形之下，人民的政治經驗逐漸形成，人民的政治權利逐漸擴張，所以因民智低下而引起的困難比較不會嚴重。只要普通的教育能夠普及，人民便可做國家的主人翁而勝任愉快。中國的民主政治創于辛亥革命，可以說是突變的一個好例。革命以前的中國人民不但絲毫不曾得著民主政治的經驗，甚至普通教育所給與的知識也只少數人能夠得著。民智的問題因此比較嚴重。德國在第一次世界戰后建立的民主政治也是由突變而成的。德國的普通教育雖較中國普及，但德人習慣于普魯士的君主統治、封建階級和軍國主義，對于魏瑪憲法所賦與的民權大多數并不衷心接受。德國的統治階級、軍人、地主，更不訓練平民使他們果然能夠運用政權。希特拉的成功足以證明民智的問題在德國的歷史環境下，也有特殊的嚴重性。由此我們可以知道，在缺少民主政治傳統的國家里面，培養人民民主習慣的教育工作是十分需要的。
孫中山先生的“訓政”辦法，便是針對這種需要而設計的。民國二十六年六月一日，國民政府公布施行“中華民國訓政時期約法”便是這個辦法的實施。但從二十年以來，內戰外憂，連綿不斷。在這十余年中，國民黨雖然照約法行使中央統治權，而“領導國民行使政權”，但訓練國民、籌備
自治的工作，未能照指定的步驟前進。在抗日期間，加緊了推動自治及立憲的工作。但照實際的成績看來，人民政治程度的問題，還不曾充分解決。
用訓政方法來提高民智，在訓政時間，必然是自上而下的民治。這是不得已的辦法。凡不得已的辦法定然有無可免的困難。民治是人民自治。領導人民去自治，似乎有點近乎矛盾。反對訓政辦法的人，自然而然地會把它看成獨裁的變相。但平心靜氣看來，訓政不一定是獨裁，盡可以做民主的先驅。關鍵在乎主持者是否出之以誠，行之得當。具體地說，訓政是否民主，要看推行的用意是否在培養人民自動的能力。培養自動能力就是讓人民取得主人翁的資格。這樣的訓政就是民主的準備。假如訓政的作用在灌輸某一種主義，消除異己的思想，縱然所灌輸的是好主義，消除的是壞思想，總不能由此養成人民的自動能力。這只是納民于政的企圖，不是還政于民的準備。人民很難從這樣的訓政取得主人翁的資格。拿幾個例來說，孫先生的訓政主張意在還政于民。蘇聯無產階級獨裁的訓政似乎偏向于納民于政。人民久慣受某一種排他主義熏陶之后便難于自主。德國人民所以入了納粹的圈套，正是因為他們受了普魯士主義過深的訓練。只有民主的訓政才能促進民主，這像似可笑的同語反覆（tautology）而實在是淺顯的真理。
國民黨推行訓政十幾年，不曾收到應得的結果，原因固多，而培養自動的努力不及灌輸主義的努力，恐怕是重要原因之一。這多少有點不合于孫先生的原意。近來政府準備在本年實行憲政，這是一個劃時代的決定。雖然人民的程度不夠，他們可以在憲政的新空氣中自行訓政：從自己想、自己說、自己行的實踐生活中養成自主的資格。在互相容忍，互相尊重，互相商討的政治關系中踏上民主的正軌。政治民主和經濟民主——民權民生的理想——也可以循著這個正軌而實現。
我們不能再延誤了。只要我們要民主，選定了這種生活方式，踏實做去，我們便會有民主。民主的內容好壞，民主的性質如何，不是空談主義、高呼口號所能決定，而是要由多數人民的風格、言論、行為來決定。與其譴責他人，不如健全自己。與其攻擊不民主的十個人，不如自己做一件合乎民主的事。
真民主的人不需要罵，真不民主的人卻不怕挨罵。我們何必說許多動肝火、乏理性、無效用的廢話呢？
讀者也許要問：假民主的人（這與真不民主的人有別）應當怎樣對付呢？
筆者個人的建議是：用真民主的言行去使得他弄假成真。能投票，就投票；能主張，就主張。凡憲法所賦與的權利都認真合法運用而不輕于放棄。假裝民主者的罪惡畢竟比阻撓民主者要小一些。因為假裝民主者還給人民以弄假成真的機會。阻撓民主者甚至把這個機會都要加以剝奪，這才是民主最大的敵人。
（民國三十六年）
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