海峽兩岸殯葬法規之比較研究

■圖書簡介■

作者從碩士期間及開始研究殯葬法規，中國大陸正蘊釀修殯葬管理條例之際，把過去手稿略為整理，以臺灣地區2002年和大陸1997年版本的殯葬管理條例進行比較研究，一來回顧兩岸過去殯葬管理制度，二來或可提供大陸修法參考。

兩岸由於歷史因素而阻隔，在處理殯葬事宜亦產生一定變化，雖然兩岸政治 上處於對立狀態，然而經濟上的交流已無法避免，本研究目的旨在促進兩岸人民對雙方殯葬管理法制有所瞭解與完整認識，使法學界注意到此一法學的邊陲，並提供两岸人民處理殯葬事宜或有意進行投資殯葬事業者參考。本研究採取比較法，就兩岸殯葬管理條例之實體內容進行逐條比較。本研究結果如下：兩岸殯葬管理法規條文規範力度不同，台灣地區通常於〔殯葬管理條例〕中列舉細節；大陸【殯葬管理條例】通常僅具原則性規定。兩岸對節約土地都相當重視。兩岸皆禁止公墓外之埋葬。兩岸火化的推動方面，台灣地區以政府鼓勵方式進行，大陸火葬區強制火化。大陸禁止家族、宗族墓（塔位）、活人墳之興建，以及墓穴、塔位之生前預售；台灣地區並不禁止。台灣地區殯葬設施開放民間設置經營，殯葬禮儀服務業以私營為主，殯葬設備、殯葬用品並不限制私人間買賣。大陸則以公營為主，也醞釀借助民間力量完善殯葬制度。在殯葬設施管理權與經營權方面，台灣地區殯葬設施管理權與經營權基本上相分離，大陸常將管理權與經營權混為一體。大陸明確規範對於少數民族殯葬習俗之尊重，台灣地區無此規定。台灣地區對於殯葬服務業的設立、登記與開業期限直接於〔殯葬管理條例〕明文規定由直轄市、縣（市）主管機關許可；大陸則將該等事項授權各地方主管機關，根據不同性質的殯葬設施經營單位，其審批層級有所差別。殯葬禮儀服務業方面，大陸通常依附在殯儀館。對於殯葬禮儀服務人員之規範，台灣地區僅具備一定規模者才須強制設置殯葬禮儀師；大陸並無強制專任殯儀服務員之規定，至於殯儀服務員之證照規範，有民政行業工人技術等級標準可依循。大陸對運輸屍體必須進行必要的技術處理，台灣地區並無強制規範。

符號及用語說明：
一、為避免两岸法規名稱相同而混淆之問題，談及大陸法規、政府文件以【】為標誌，台灣地區法規、政府文件則以〔〕為標誌。

二、本文對於兩岸之個別名稱，分別稱呼為台灣地區（以下簡稱台灣）與中國大陸（以下簡稱大陸）， 此係站在較為客觀且明確之立場所用之名稱。若同時提及「台灣」與「大陸」 者，則以「兩岸」稱呼之。

三、就法規條文之書寫名稱兩岸有些差異，依台灣〔中央法規標準法〕第 8 條， 法規條文於條以下得分為「項、款、目」；依大陸【立法法】第 54 條：「法 律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目」。可見大陸對於條 文款項之稱謂與台灣相反，本文統一採用台灣〔中央法規標準法〕第 8 條之 分類規定，依序稱「條、項、款、目」。

四、就法律用語，台灣與大陸在殯葬管理條例中，用語不一部分，原則上全採台 灣用語。例如大陸【殯葬管理條例】之「遺體」本文以「屍體」代之；「墓 穴」本文以「墓基」代之；「骨灰格位」本文以「骨灰（骸）櫃」代之。但 對法條或文件的全文引用部分，為求不失原義，其引用文字盡量避免更動。

本書感謝玉林師範學院高層次人才科研啟動基金專案課題編號：G2019SK02。
葉修文 2022年5月

※前言※

隨著老齡化社會的來臨，台灣地區老年人口逐年不斷增加，根據行政院經濟建設委員會推測，到 2051 年 65 歲以上老年人數將達 695 萬人。另根據中國大陸前國家人口計生委（中華人民共和國國家人口和計畫生育委員會）也推估，大陸 65 歲以上老年人口數於 2003 年約 9600 萬人，至 2050 年將增為 3 億 3600 萬人 。另外根據台灣地區前衛生署死亡統計人數結果，可發現歷年死亡人數逐年攀升，並依據行政院經濟建設委員會人口推計統計資料，得知台灣至 2051 年的年死亡人數將可能達到 35.6 萬人 。中國大陸前國家人口計生委（中華人民共和國國家人口和計畫生育委員會）資料也顯示，至少自 1996 年起，大陸每年死亡人數已超過 800 萬人，雖然大陸長期以來實施一胎化政策，使人口增加速度趨緩，但推估至 2050 年，總人口 數也將介於 13 億 7600 萬到 14 億 4000 萬左右。

大陸過去雖然較封閉與保守，然而隨著改革開放以後，逐漸走向具有中國特色的社會主義市場經濟，其消費能力也正大幅提昇。從兩岸統計數據可以發現，兩岸未來殯 葬消費將持續呈現正成長，兩岸殯葬市場未來潛力實不容忽視。這也隱含著殯葬 管理法規的是否完善，連帶地會影響眾多殯葬消費權益，然而有關兩岸殯葬法規卻少有專人研究。兩岸過去在儒家禮儀教化框架下有一定的殯葬傳統基礎，在歷經政治上重大轉變後，殯葬發展也有所差異，兩岸政治上雖處於對立狀態，然而經濟上的交流已無法避免，經濟實力的厚實往往又是政治實力的後盾，因此如何利用台灣地區擁有先進技術、優秀人才與龐大資金之優勢，與大陸在國際化、全球化 的架構下既競爭又合作，此有待對兩岸殯葬法規進行比較研究，方能確知兩岸雙方殯葬管理模式的異同，並充分掌握兩岸法律在處理殯葬問題的方向，以確保两岸人民從事殯葬投資以及處理殯葬事宜之權益。 基於上述因素，引發以海峽兩岸殯葬管理法規作為比較課題，為使比較焦點凝聚，而以台灣地區與大陸之殯葬管理條例為比較研究之重心。從橫切面的殯葬管理條例所規範之內容，探究兩岸在解決殯葬問題的對策，佐以殯葬相關法規、行政函釋及法院之判決以驗證。進而瞭解兩岸對殯葬管理之規範體系，並從法律保障之觀點，對台灣人民於大陸處理殯葬問題，或殯葬服務業者於投資前可能遭遇之法律問題於以說明並尋求解決，希望對兩岸殯葬法律規範加以剖析，探其究竟，以作為兩岸比較法研究之範疇。

以台灣〔殯葬管理條例〕與大陸【殯葬管理條例】為比較研究中心對象。首先，藉著對兩岸殯葬管理條例之比較研究，來促進兩岸人民對雙方殯葬的管理法制有所瞭解，確保兩岸人民的死亡處理權益，避免因制度的差異產生隔閡，甚至造成敵視。其次，目前台灣地區對於殯葬法規作專門研究的文獻，少有純就法律面的角度觀察者，以比較法方式對兩岸殯葬管理條例做比較研究者亦不多見，尤其台灣〔殯葬管理條例〕係 2002 年 7 月 17 日公布不久，大陸【殯葬管理條例】則於 1997 年 7 月 21 日國務院發布施行，就二部法典進行比較者更是少見，因此藉著本研究，促使法學界注意到此一法學的邊陲，讓更多法學者投入心力於殯葬管理法規之研究上。再其次，兩岸政治上雖處於對立狀態，但經濟上的往來已無法避免，同時兩岸業已是 WTO 的成員國，在全球化與世界化框架下，未來兩岸互為影響已為必然，因此藉著本研究將可讓有意拓展兩岸殯葬市場的相關人員妥善利用，能對雙方的殯葬管理法規有完整認識，在作投資前能有效 進行風險之評估，同時對糾紛也能加以合理解決。法學是一門著重實際運用之學 科，研究法學當以理論出發，以實踐為最終目的。以法學之角度比較台灣與大陸之殯葬管理法規，希望有意開拓兩岸殯葬市場者，於投資前做有效風險評估，對糾紛也能有管道合理解決，若由糾紛預防與確知管道合理解決之法學目的觀察，而不單從殯葬市場開拓之角度出發，適足以符合法學對權利保障之要求及具體實踐之最終目的。最後，分析比較兩岸殯葬法規，以確實掌握兩岸殯葬法規 的異同處，對可能的缺失或者疑慮，提出適當之建議，此將可供兩岸殯葬政策形成之參考。

兩岸殯葬管理條例之立法沿革依照下列順序，搭配研究之主題，闡述其於各個時代的觀點以及進展，進而加以比較。

（一） 台灣方面
就台灣在殯葬管理法制方面而言，〔殯葬管理條例〕立法沿革上，可以溯至 1928 年 10 月 20 日內政部公布施行的〔公墓條例〕，因此本文就台灣殯葬管理法 規之時間縱剖面，由該〔公墓條例〕為起點，並以法典歷史沿革分階段論述，分 8 別就〔公墓條例〕(1928 年 10 月 20 日內政部公布施行∼1936 年 10 月 1 日) 施行 階段；〔公墓暫行條例〕（1936 年 10 月 2 日行政院公布∼1983 年 11 月 10 日）施 行階段；〔墳墓設置管理條例〕（1983 年 11 月 11 日總統公布∼2002 年 7 月 18 日） 施行階段；以及〔殯葬管理條例〕（2002 年 7 月 19 日總統公布）施行階段進行分析。
台灣歷次殯葬管理制度變遷之主要理由，不外乎是為了節省地利，並避免造 成公共衛生之危害。由於土地資源係固定有限，但人口卻不斷增加，相對地使得 人地比例密度更高，若再不對土地利用加以節制，則可能造成共有地的悲劇 （commons tragedy）產生。因此，對殯葬設施用地加以限制有其必要。以墓基占 地面積來看，台灣埋葬屍體墓基占地，從過去 22.22 平方公尺左右，不斷限縮為 16 平方公尺及到今日的 8 平方公尺，甚至從平面發展為立體，並開放多元的環 保自然葬法。而人死亡即成為屍體，連帶地也將快速腐化，滋生細菌，產生有害 物質，基於現實面的公共衛生考量，在兼顧死者尊嚴的同時，妥善處理屍體，並 與活人加以區隔，對殯葬用地的區位選擇就須加以設限，避免妨礙公共衛生，因 此歷次法規對設置地點可能妨礙公共衛生，要求必須保持一定距離。又由於時代 的不斷進步，人民的要求也不斷提升，因此，殯葬管理的標的也不斷增加，從過 去僅對公墓的管理，擴大對殯葬設施的管理，進而到今日對殯葬設施、殯葬服務 業、殯葬行為的管理。殯葬管理為能有效落實，處罰即是嚇阻作用的重要手段， 台灣殯葬管理法制也從過去法規中無設處罰規定，到處以 30 元罰鍰，而至今日 已不只單純處以一次罰鍰，還設有連續罰的規定，使嚇阻作用不斷加強。早期大陸並無適用全大陸的殯葬管理法規的出現，重要領導人的言論往往影響殯葬政策的方向，也具有類似法規的指導效果。

（二） 大陸方面
就大陸在殯葬管理法制方面而言，由於早期缺乏法規的訂定，重要領導人的 言談常能左右殯葬政策發展方向，因此本文就大陸殯葬管理法規之時間縱剖面， 由 1949 年重要領導人倡導推動為起點，並以歷史沿革分階段論述，分別就重要 領導人倡導推動階段（1949 年起∼1985 年 2 月 7 日）；【國務院關於殯葬管理的 暫行規定】（1985 年 2 月 8 日國務院發布∼1997 年 7 月 20 日）施行階段；以及【殯葬管理條例】（1997 年 7 月 21 日國務院發布∼至今）施行階段進行分析。
大陸歷次殯葬管理立法沿革的主要理由，也不外乎是為了節省地利，避免造成公共衛生的危害，但其著眼點與台灣不盡相同，大陸特別強調火化率的提升，火化比例往往被大陸當作殯葬改革成效的重要指標。大陸殯葬改革以火化為主要政策，其埋葬方式，從早期對屍體的保留，到大中城市及一部份城鎮實行火化後，對骨灰的保留，所表露的是，人們對象徵祖先靈魂的屍骨執著，幾種葬法形式的變換，都未能更改人們執著地對屍骨的保護 。以強制作法硬性改變人民既有的殯葬觀念，並非絕對有效，例如大陸在文革曾經強制干預民眾的殯葬方式與儀式，但並沒有就此使人民與傳統殯 葬斷絕。改革開放後官方對意識型態領域控制的放鬆，過去其所謂的陋俗又再泛起 。因此單靠強制干預並非有效。大陸殯葬管理的內容，從法制化後即呈現多種現象，除了對墓地的管理外，還對殯葬用品加以限制。由於共產黨取得大陸統治權後，將生產資料一切收歸國有，因此，殯葬設施甚至殯葬用品全歸國家經營， 隨著改革的開放，大陸才對人民釋出部分私有權限，與台灣以私有制為主並不相同。值得注意的是，大陸內部包含許多不同民族，因此，在立法中，即注意到不同民族在殯葬過程中可能產生很大差異，因此，在條文中明白規定對於少數民族的殯葬習俗應該加以尊重，此點剖具特色。

本書主題乃以法典分析為導向，對立法背景、理由加以說明，並對實務上可 能面臨的殯葬法律問題於以分析，以發掘現今兩岸殯葬管理條例不足或缺失之 處，並尋求合理之解決。除前言外共分七章，分述之如下：總則為一部法典適用之原理原則，對原理原則的掌握有助於對法 典的貫通，因此，第一章乃對兩岸殯葬管理條例「總則章」進行比較分析。其次，兩岸殯葬管理條例規範之範圍不外乎殯葬設施之設置、殯葬設施之經營、殯 葬服務業、屍體處理、殯葬行為、殯葬設備及殯葬用品等，故從第二章至第六章 分別對兩岸現行殯葬管理條例具體條文內容及各內容可能引發之殯葬問題加以論述，並比較分析兩岸殯葬管理之異同。最後做出結論。

各章討論之範疇分述之如下：
第一章兩岸殯葬管理條例「總則章」之比較：總則乃是一部法典所共同適用之原 理原則，若對兩岸殯葬管理條例之原理原則清楚掌握，則可收到提綱挈領之 效，因此本章分別對兩岸殯葬管理條例所明定內容加以比較。包括立法目的 及法律適用順序；殯葬管理的方針；用詞定義；主管機關及其權責劃分；殯 葬設施設置與經營之審議單位；火葬區與土葬區之劃分；骨灰處理方式及督 促殯葬設施列入當地規劃；尊重少數民族的殯葬改革等加以比較分析。

第二章兩岸殯葬設施「設置管理」之比較：兩岸殯葬管理條例對殯葬設施之設置皆有所規範，本章乃分別就殯葬設施整體規劃、殯葬設施設置主體、殯葬設 施設置與變動之應備文件及施工期限、殯葬設施選址、私有土地之徵收、殯 葬設施之應有設施、殯葬設施環保原則、殯葬設施之啟用及販售等規範加以 比較分析，以掌握殯葬設施設置管理之異同。

第三章兩岸殯葬設施「經營管理」之比較：本章分別對公立殯葬設施之經營管理； 移動式火化設施經營之申請與限制；屍體埋葬及骨灰（骸）之處理；公墓、 骨灰（骸）存放設施使用之相關限制；殯葬設施之維護；管理費專戶與公益 信託之設立；殯葬設施之查核及評鑑獎勵；墳墓之遷葬等進行比較分析。以 掌握兩岸對殯葬設施經營管理方式之異同。

第四章兩岸殯葬服務業之管理與輔導：本章具體之內容包括殯葬服務業之分類； 經營殯葬服務業設立、登記與開始營業；專任殯葬禮儀服務人員與其證照制 度之規範；消極資格之限制；殯葬服務業資訊公開化；殯葬服務契約；殯葬 自主；殯葬服務業之評鑑與教育訓練；殯葬服務業之暫停營業等部分進行比 較分析。

第五章兩岸「屍體處理和殯葬行為」管理之比較：本章乃就大陸【殯葬管理條例】 第三章遺體處理和喪事活動處理，以及台灣〔殯葬管理條例〕第五章殯葬行為之條文進行比較分析。具體內容包括屍體運輸；火化屍體必須檢附相關文 件；公共秩序、公共安全、他人權益之保障；道路搭棚之限制；殯葬服務業 提供或媒介非法殯葬設施之禁止；就醫環境安全之保障；出殯行經路線之報 備；妨礙公眾安寧、善良風俗之禁止；憲警人員處理意外事件或不明原因死 亡之屍體轉介承攬服務之禁止等進行比較分析。

第六章兩岸「殯葬設備和殯葬用品」管理之比較：就兩岸殯葬設備及殯葬用品管 理進行比較分析。

第七章總結論：綜合上述之研究最後歸納整理並做結論。

殯葬管理是一種政府行為，主管機關透過行政、法律的手段，來對人民的殯 葬行為加以指導、監督和規範。因此，殯葬管理條例性質上屬於行政法規，而行 政法規為能合乎實際可操作性，其特色之一是，常常設有委任授權另定法規之條 文，以為配套措施。故在討論兩岸殯葬管理條例之同時，對於委任授權之法規應 該一併注意。另外，有些法規雖然從法規名稱外觀上與殯葬無直接關係，但其條 文實質內容中，卻有與殯葬相關者，為求更為完整掌握，在討論兩岸殯葬管理條 例之同時，亦需一併注意。由於大陸立法體制與台灣有所差異，對法位階的看法 也不盡相同，因而在討論兩岸殯葬管理法規之前，有必要分別先對兩岸立法體制先行介紹。

葉修文博士，畢業於中國人民大學民商法專業，任職廣西玉林師範學院，主要從事民法、殯葬法研究。

Ye Xiuwen, Ph.D., graduated from Chinese University, majoring in civil and commercial law, and worked at Yulin Normal College, mainly engaged in civil law and funeral law research.

前言

第一章兩岸殯葬管理條例總則章之比較
第一節 殯葬管理條例之立法目的
第二節 殯葬管理的方針
第三節 用詞定義
第四節 主管機關及其權責劃分
第五節 殯葬設施設置與經營之審議單位
第六節 火葬區與土葬區之劃分
第七節 骨灰處理方式及督促殯葬設施列入當地規劃
第八節 尊重少數民族的喪葬改革
第九節 結語

第二章 兩岸殯葬設施「設置管理」之比較
第一節 殯葬設施整體規劃
第二節 殯葬設施設置主體
第三節 殯葬設施設置與變動之應備文件及施工期限
第四節 殯葬設施選址
第五節 私有土地之徵收
第六節 殯葬設施之應有設施
第七節 殯葬設施環保規劃原則
第八節 殯葬設施之啟用及販售條件
第九節 結語

第三章 兩岸殯葬設施「經營管理」之比較
第一節 公立殯葬設施之經營管理
第二節 移動式火化設施經營之申請與限制
第三節 屍體埋葬及骨灰（骸）之處理
第四節 公墓、骨灰（骸）存放設施使用之相關限制
第五節 殯葬設施之維護
第六節 管理費專戶與公益信託之設立
第七節 殯葬設施之查核及評鑑獎勵
第八節 墳墓之遷葬
第九節 結語

第四章 兩岸殯葬服務業之管理與輔導
第一節 殯葬服務業之分類
第二節 經營殯葬服務業設立、登記與開始營業期限
第三節 專任殯葬禮儀服務人員與其證照制度之規範
第四節 殯葬服務業消極資格限制
第五節 殯葬服務業資訊公開化
第六節 殯葬服務契約之規範
第七節 殯葬自主
第八節 殯葬服務業之評鑑與教育訓練
第九節 殯葬服務業之暫停營業
第十節 結語

第五章 兩岸「屍體處理和殯葬行為」管理之比較
第一節 屍體處理
第二節 殯葬行為
第三節 結語

第六章 兩岸「殯葬設備和殯葬用品」管理之比較
第一節 殯葬設備
第二節 殯葬用品
第三節 結語

第七章 總結論
第一節 兩岸殯葬管理法規比較後之回顧
第二節 建議
第三節 未來兩岸殯葬交流與發展
參考文獻