制度與經濟成長【台灣史論叢－經濟篇】

「經濟成長」一直是經濟學研究的重要議題。1980年代中期，經濟學界再現一波研究熱潮，重要成果之一是確認制度對於經濟成長的重要性。制度係由人類所制訂，用來規範政治、經濟與社會活動，而經濟學研究的結論是：市場經濟制度將最有利於經濟成長。

本書所收錄的七篇論文，主題涵蓋荷治時期的獵鹿活動、土地權型態，清治時期的隱田、土地權與訴訟文化，日治時期的交通建設，以及戰後初期的經濟管制。各論文的主題係由制度的角度切入，分析台灣長期經濟發展的脈絡，並印證制度經濟學的推論：產權制度有利於經濟成長，不當的管制則有礙發展。

吳聰敏
美國羅徹斯特大學（University of Rochester）經濟學博士，國立臺灣大學經濟學系名譽教授，前中央銀行理事，主要研究領域為台灣長期經濟成長。曾發表多篇關於台灣長期經濟成長的中英日文期刊論文，並出版《經濟學原理》與《經濟學：理論與實際》（合著）。

古慧雯
美國加州大學柏克萊分校（University of California, Berkeley）企業管理博士，現任國立臺灣大學經濟學系教授，曾任荷蘭國際亞洲研究所（IIAS）附屬研究員（affiliated fellow）、美國加州大學柏克萊分校中國研究中心訪問學人、芝加哥大學（University of Chicago）經濟系傅爾布萊特訪問學人。研究專長為應用個體經濟學、經濟史。

韓家寶（Pol Heyns）
比利時魯汶大學（University of Leuven）經濟研究所碩士，國立臺灣大學歷史學研究所碩士。著有《荷蘭時代臺灣的經濟．土地與稅務》、《荷蘭時代臺灣告令集、婚姻與洗禮登錄簿》（合著），並於期刊發表過多篇相關論文。

林文凱
國立臺灣大學社會學博士，現任中央研究院臺灣史研究所副研究員，國立臺灣師範大學臺灣史研究所與國立政治大學臺灣史研究所兼任副教授。研究專長領域為台灣經濟史、台灣法律史與歷史社會學，曾出版期刊與專書論文二十餘篇。

盧佳慧
國立臺灣大學經濟學博士，現任國立臺北大學經濟學系教授。專長研究領域為貨幣經濟學、總體經濟學與經濟成長。

魏凱立（Kelly B. Olds）
美國羅徹斯特大學（University of Rochester）經濟學博士，現任國立臺灣大學經濟學系教授。專長研究領域為經濟史。

總序：為台灣學研究奠基

王泰升（臺大講座教授兼出版中心主任）

國立臺灣大學出版中心秉持「將研究回饋到教學」的理念，不斷鼓勵研究有成的學者，編寫可引導莘莘學子進入學術殿堂的教科書。尤其為了彌補來自外國的教科書，較難周全地顧及本國人文社會環境之憾，特別期待能出版一套有關台灣歷史的叢書。讓台灣本地生易於將整個人類的經驗，融入其所身處之台灣的歷史及社會脈絡中，外地生易於認識台灣經驗在全球社會中具有的獨特性，亦即通過在地化而提升國際化。

新興的台灣史在敘事架構上，原即不執意於僅做斷代史，復因許多人文社會科學的研究者，為探求其專業領域的歷史而投入台灣史研究，從而在通史之外發展出更具深度的專史。有鑑於此，作為學術用書的這套「台灣史論叢」，擬以單一的學術領域，或內涵豐富的特定專題，進行分冊。一方面藉由多學科及多面向的探究，描繪出更細緻的台灣整體歷史圖像，以拓展史學研究者的視野；另一方面提供台灣人文社會科學界，於運用台灣的素材建構學術論述時，所亟需之台灣史基礎知識，裨益於人文社會理論的在地化。再基於將學術作品推廣至一般社會生活的宏願，期盼以這樣的跨領域研究，形塑台灣新文化！

這套「台灣史論叢」的出版契機，來自2018年台大教務處運用教育部經費，支持出版中心所提出的「優質教科書出版計劃」。在最初的發想階段，承蒙劉翠溶院士、謝國興教授、張隆志教授殷切指導，湯世鑄總編輯為多面向的考量，方見其端倪。按台灣學界自1970年代，尤其是1980年代起迄今，在台灣歷史及人文社會各層面，已有豐碩的研究成果。本論叢因此擬委請學有專精的教授擔任各分冊主編，就特定的領域或專題，應論述上之需，匯集其個人所撰寫、或學界眾人所發表的相關論文，串連成一書，以詮釋台灣歷史及人文社會的發展歷程。有幸邀集來自國內外、任教於各教學或研究機構的學者：王泰升、李文良、呂紹理、吳叡人、吳聰敏、洪郁如、范燕秋、許佩賢、許雪姬、黃美娥、張隆志、詹素娟、劉益昌、劉翠溶、薛化元、謝國興（依姓名筆畫排列），擔任各分冊主編。由於在眾多高品質的學術論文中，僅能納入少數與本論叢之編寫目的、各分冊之核心論旨最為接近者，故為彌補這項缺憾，各分冊都列有「延伸閱讀書目」，以幫助讀者對各分冊所涉議題有更廣泛的認識。本論叢之完成有賴出版中心整個團隊的通力合作，在行政人員提供堅實的支持下，幾位編輯承擔起接洽各選文作者、全書格式一致化、編排索引等繁雜但必要的工作，並由專人負責向學界及社會大眾行銷。

本論叢初步展現台灣學界，數十年來針對台灣歷史及人文社會所為的學術累積。個人才具有限，忝為叢書的策劃，有緣跟國內外的主編、作者及出版中心同仁，一起為台灣史與台灣學研究的奠基工程，貢獻一份心力，甚感幸運與榮耀。

總序：為台灣學研究奠基／王泰升
編輯凡例
作者簡介
圖表、附錄目次

導論　制度與經濟成長／吳聰敏
第一章　荷治時期台灣的獵鹿活動與保育措施／古慧雯 著，吳承翰 譯
一、前言
二、背景
三、數據資料
（一）1633年
（二）1640-1641年
（三）1653年
（四）1654年
（五）1660年
四、日本的經濟衰退
五、獵鹿與虎尾壠
六、狩獵管制
七、結語
第二章　荷治時期的土地權型態／韓家寶（Pol Heyns）著，鄭維中 譯
一、前言
二、公司認可原住民利用與享用其祖傳地之權利
（一）公司認可原住民祖傳地為封建領地
（二）中國人補償原住民採截竹材費
（三）中國人補償原住民以獲得漁稅權
（四）是否准許中國農夫開墾原住民土地？大員與巴達維亞的政策之爭
（五）大員方面的勝利：中國農夫繳付地租耕作原住民領地
（六）公司對原住民損失「利用與享用土地產權」之補償
三、公司頒授土地所有權給中國移民
（一）Sinqua陳情保障土地所有權
（二）頒授地權與土地劃界政策之確立
（三）新港原住民越界雇用中國農夫案例
（四）劃界的範圍與規模
（五）中國土地開發者
四、公司頒授土地使用權與土地所有權給官員
（一）公司頒授土地使用權給官員
（二）公司頒授土地所有權給官員
五、結語
第三章　清末的隱田／吳聰敏
一、前言
二、從清賦到土地調查事業
（一）清賦事業
（二）土地調查事業
（三）新舊甲數
三、隱田
（一）隱田之定義
（二）隱田的型態
（三）隱田之分布
四、地主的選擇
（一）隱田的利益與成本
（二）執法的效率
（三）迴歸分析
五、隱田的型態
（一）「以多報少」或「朦混隱匿」？
（二）「以上則報中下則」
六、土地產權制度變革之影響
（一）清治時期的土地產權制度
（二）土地訴訟與交易
（三）生產誘因
七、結語
第四章　「業憑契管」？清代台灣土地業主權與訴訟文化的分析／林文凱
一、前言
二、清代台灣「官方」與「民間」的土地業主權維護體制
（一）官方的土地業主權維護體制：土地開墾與賦役行政
（二）民間的土地業主權維護體制：民間的各種契據與繪圖制度
三、《淡新檔案》中的土地爭占糾紛：業主權糾紛的訴訟文化分析
（一）D22506一案的分析
（二）D22708一案的分析
（三）D22425一案的分析
（四）土地爭界侵占案件訴訟文化的綜合分析
四、結語
第五章　日治初期交通建設的經濟效益／吳聰敏、盧佳慧
一、前言
二、日治初期的交通建設
（一）鐵路
（二）基隆港與高雄港
三、運輸成本與貿易
（一）島內貿易
（二）對外貿易
四、交通建設與耕作面積
（一）車站對田面積之影響
（二）車站對米作面積之影響
（三）港口對田園面積之影響
五、運輸成本與農業生產力
（一）米作生產力
（二）甘藷
六、聚集經濟
（一）車站與地價
（二）港口與地價
七、結語
第六章　身高與台灣人經濟福利的變化，1854-1910／魏凱立（Kelly B. Olds）
一、前言
二、研究方法背景
三、實證資料、模型與結果
四、結語
第七章　1945-1949年國民政府對台灣的經濟政策／吳聰敏
一、前言
二、背景與文獻檢討
三、人口、產出、貨幣與物價
四、管制與掠奪
（一）稻米
（二）砂糖業
（三）貿易管制與匯率管制
五、影響
（一）惡性物價膨脹
（二）財富重分配
（三）公營與獨占
六、結語

延伸閱讀書目／吳聰敏
索引

導論：制度與經濟成長（摘錄）

吳聰敏（臺大經濟系榮譽教授）

一、制度與誘因

經濟成長一直是經濟學研究的重要議題。1980年代中期，經濟學界再現一波研究的熱潮，成果之一是確認制度對於經濟成長的重要性。制度是人類所制訂，用以規範政治，經濟，與社會的互動。經濟學研究發現，採取市場經濟制度最有利於經濟成長。市場制度的第一個特點是私有財產權制度。若無財產權，人民即缺乏努力的誘因。市場制度的第二個特點是經濟選擇的自由。經濟管制會限制人民的經濟選擇，結果通常不利於經濟發展。

管制不利於經濟成長，例子之一是清治末期台灣的茶業發展。清治初期開始，台灣被限制只能與中國大陸貿易。1860年，安平與淡水港開放為通商口岸之後，台灣可以與外國直接通商。台灣原來並無茶葉直接出口到外國，在英國人陶德（John Dodd）的推動之下，烏龍茶開始出口到紐約。開放通商30年後，茶、糖與樟腦並列為晚清三大出口品。如果國際貿易的管制早一點解除，茶業可能更早就發展出來。

另一個例子是二戰後的經濟管制。1950年，國民政府為了發展紡織業，實行「進口替代」政策，對紡織品課徵高關稅，並管制進口。在保護政策下，紡織業很快發展起來。但是，台灣本身的市場小，大約3年之後，紡織品市場即已飽和。紡織業者想要出口，但在國際市場上，台灣紡織品的價格比其他國家高，原因是國民政府管制貿易與匯率。一直到1950年代晚期，國民政府解除管制，紡織品在國際上才有競爭力，開始出口。

台灣從有人類定居，就有經濟活動。不過，經濟研究以具體的文字敘述與統計數字為基礎。1624年夏天，在明朝政府的要求之下，荷蘭人撤出澎湖，駛抵大員（今台南），在一鯤鯓沙汕的頂端興建熱蘭遮城（Fort Zeelandia），這是荷蘭聯合東印度公司（De Vereenigde Oostindische Compagnie, VOC，本書後簡稱荷蘭東印度公司或VOC）在台殖民統治的起點。荷蘭人統治台灣雖然僅38年，但是留下豐富的文字與數字記錄。因此，學者對於台灣經濟之研究，通常以荷治時期為起點。

台灣的土地產權制度在荷治時期開始發展。1640年代中期，大員商館為了鼓勵種稻，「將土地所有權發放給市民以促使其開墾更多的土地」。從荷治到清治末期，台灣是一個傳統農業經濟（traditional agricultural economy），人均所得水準低， 而且幾乎是零成長。日治初期，在總督府積極推動基礎建設後，經濟制度改頭換面。1905年台灣土地調查事業完成之後，土地產權制度之運作效率，不輸任何高所得國家。此外，1908年縱貫鐵路全線通車，加上糖廠鐵道系統，現代化的交通系統也開始運作。

基礎建設完成後，台灣的「現代經濟成長」（modern economic growth）啟動，人均所得出現有史以來首度的持續成長，稻米與砂糖是最重要的產業。砂糖產值的成長率高於稻米。不過，台灣的新式糖業事實上是在補貼與關稅保護政策下發展出來的。二戰結束時，台灣的人均所得下降到日治初期的水準。國民政府接收台灣之後，實施更嚴厲的經濟管制，造成1945-1949年期間的惡性物價膨脹。1950年，台灣的砂糖必須在國際市場競爭，但因為生產成本高，糖業很快就沒落了。

1949年底，國民政府撤退到台灣後，面臨物價膨脹，財政赤字，與外匯不足三大問題，國民政府持續其管制政策，但無法解決問題。韓戰爆發後，美國對台灣提供經濟與軍事援助。美方同時提供政策建議與壓力，要求國民政府把管制體制轉變成市場體制。1958年，國民政府解除貿易與匯率管制，出口開始擴張，並帶動高成長，一直到20世紀末。

台灣長期經濟發展的歷史，驗證制度經濟學的推論與預測：市場制度能促進經濟成長。本書收錄7篇關於台灣經濟制度演變之研究成果。因為篇幅限制，我們無法納入所有的研究成果，本書所選的論文，主要是說明特定制度為何出現，或者分析制度之影響。本導論對於相關的背景略作說明。

二、台灣土地產權制度的起源

陳第的《東番記》是目前已知最早、作者親訪台灣的記錄。他於1603年來到台灣南部，大約停留3個星期，發現「山最宜鹿，⋯⋯千百為群」，原住民以「鹿脯皮角」與中國商人交易布與鹽等日用品。大約20年之後，荷蘭東印度公司才在大員建立商館。荷蘭人建立商館時，應該已經知道鹿皮出口的商機。不過，一開始他們必須與中國與日本商人競爭。一直到1630年代中期，日本實施鎖國政策後，大員商館才獨占鹿皮出口。

台灣的鹿皮主要出口到日本，Koo (2011)論文的前半部分修正以往學者對於1633-1661年鹿皮出口數量之估計，後半部分則探討荷蘭東印度公司的獵場管理。大員商館的獵場管理，是台灣最早關於產權制度運作的珍貴記錄。

西方人類學者對於原住民土地產權制度如何興起，一直深感好奇，一個著名的研究案例是北美洲魁北克（Quebec）地區的印第安人。早期，此一地區的印第安人並無私有土地產權制度。世紀初法國商人來到此地區，向印第安人購買海狸毛皮（beaver fur），情況開始改變。人類學者Leacock (1954)的調查發現，隨著海狸皮貿易出現，印第安人開始發展出私有土地產權制度。

海狸的活動範圍不大，因此，印第安人劃分土地範圍，指定為私有土地，各人在自己的土地上捕獵海狸。Leacock的調查指出，到了18世紀初，印第安人私有土地產權已經確立。印第安人迫於飢餓，在別人的土地上可以獵殺海狸作為食物，但必需留下毛皮與尾巴。私有土地產權除了降低衝突之外，同時也促使印第安人嘗試飼養海狸，以提升產量。

Demsetz (1967，頁351-352)解釋私有產權制度為何會出現。在法國商人前往購買毛皮之前，印第安人自己所需的海狸皮數量不大，故狩獵並無利益衝突。歐洲人前來交易之後，海狸毛皮的價格上升，印第安人捕獵的動機也上升。但是，捕獵野生動物有外部性（externality）因素：即甲獵人捕捉較多，其他獵人的收穫即減少。為了解決利益衝突，印第安人逐漸發展出私有土地產權。Demsetz進一步解釋，為何美洲西南部的印第安人並未發展出類似的私有土地制度。他認為原因有兩個，第一，西南部地區獵物的商業價值不高。第二，該地區的野生動物會到處遊走，活動範圍很廣，因此，建立私有土地產權對於捕捉獵物並無幫助。

對照台灣，目前的記錄顯示，最晚在16世紀末，中國人與日本人已來到台灣與原住民貿易。1603年陳第所著的《東番記》提到，原住民以鹿產品與中國商人交易。另外一項間接的記錄是西班牙人Francisco Gualle在1584年的航海記，其中記載他與中國人的交談，後者說台灣有鹿皮出口到中國去。另外，1589年明朝政府已對鹿皮與鹿脯進口課稅。不過，此一時期除了台灣之外，菲律賓、暹羅與柬埔寨也有鹿產出口，故無法確定有多少鹿產是來自台灣。

台灣的鹿皮主要出口到日本。16世紀晚期，日本商人到南方貿易，鹿皮是重要的進口商品，主要的產地包括：菲律賓、暹羅、柬埔寨與台灣。除了日本商船之外，中國與荷蘭商船也可能載運台灣的鹿皮前往日本。綜合現存的記錄來看，暹羅似乎是16-17世紀最重要的鹿皮出口地。例如，1613年的報告指出，日本商船到暹羅收購12萬枚鹿皮；1622年的報告則說，暹羅每年出口30萬枚鹿皮到日本。相較之下，1924年1月，日本商船在台灣購買鹿皮18,000枚。1633-1661 年期間，台灣出口鹿皮量最多的一年是1639年，數量是152,810張。

（一）鹿資源之管理

16世紀晚期，日本商船（朱印船）前往菲律賓購買大量的鹿皮。鹿皮貿易使捕鹿者的所得上升，但也很快造成鹿資源耗竭。1598年，菲律賓的西班牙副總督報告，鹿皮出口造成資源的耗竭，鹿皮貿易非禁止不可。1602年，菲律賓限制日本商船數量，僅允許6艘船前來貿易，1608年減為4艘，翌年7月則完全禁止日本人前來貿易。

鹿皮出口造成資源耗竭，也發生在台灣。與北美洲的情況類似，在鹿皮貿易尚未出現之前，台灣的鹿皮與鹿肉數量可能多到「用之不竭，取之不盡」。一旦貿易出現，原住民之間的利益衝突也出現，這可能是原住民各社之間戰爭不斷的原因之一。鹿會四處遊走，因此無法以私有土地制度解決利益衝突。此外，捕鹿是集體行動，因此，原住民有誘因強化以社為中心的狩獵活動。由以上之推論，在16世紀晚期鹿產貿易出現後，原住民以社為中心的獵場土地共有制度，應該會更為強化。

荷蘭東印度公司為了提高出口量，於1636年引入中國人來台灣捕鹿。此時，大員附近的鹿已減少，主要鹿產區北移到嘉義與雲林一帶，其中虎尾壠社（Favorlang，今日虎尾一帶）之產量最多。荷蘭人引入中國獵人之後，1638-1639兩年鹿皮出口大幅增加。但是，中國人獵鹿侵犯了原住民的土地產權，引發原住民的反抗。

從荷治時期開始，台灣歷來的統治者都承認原住民對社有地的產權。韓家寶(2002a，頁77-78)指出，荷蘭東印度公司在1635年與麻豆社締結和平協約，承認原住民對「祖傳地有加以利用與享用之權」，其中包括土地物產，也就是鹿群。荷治晚期的一個案例是，1651年新港與大目降兩社的長老向大員商館陳情，因為土地開墾造成鹿群走失，要求賠償。大員商館也決定，每年對兩社合計補償1,500里爾〔按：1里爾（real）約為2.563荷盾〕。此一案例顯示，荷蘭人承認原住民對祖傳地的使用權。不過，荷蘭人引入中國人捕鹿，卻牴觸這個原則，也造成虎尾壠社的激烈反抗。

中國獵人來台捕鹿，雖然使鹿皮出口增加，但接著而來的是鹿產資源耗竭。1640年代初期，鹿皮出口大幅減少，荷蘭人的政策也不得不調整。Koo (2011)說明，荷蘭人最後禁止中國人捕鹿，才解除鹿產耗竭的危機。事實上，鹿資源需要管理，台灣原住民可能更早就知道。陳第的《東番記》裡有一段話，「居常不許私捕鹿，冬，鹿群出，則約百十人即之」。16世紀末，原住民已經與中國人與日本人交易鹿產品，他們應該很快就發現，若無管理，鹿資源會耗竭。這可能是原住民「居常不許私捕鹿」的由來。

除了原住民與荷蘭人之外，鄭氏政權〔按：下又稱鄭氏王朝、鄭氏時期〕也有類似的政策。1661年，鄭成功軍隊登陸台南之後，楊英(1981，頁254)對文武各官發布命令，允許「圈地永為世業，但不許混圈土民及百姓現耕田地」，此外，「不可斧斤不時，竭澤而漁，庶後來永享無疆之利」。鄭氏王朝承認原住民與漢人的土地權，但要求開墾者注意自然資源保育。

（二）私有耕地產權

除了原住民土地產權制度外，荷蘭人也建立耕地產權制度。韓家寶(2002b，頁123)劃分荷治時期台灣的土地權制度〔按：即本書第二章中的圖2-1〕，原住民採封建形式，中國人與東印度公司員工開墾耕地之產權制度則採市場機制形式。為了鼓勵開墾，荷蘭東印度公司對開墾者授予之土地權，區分為所有權、使用權，與租佃權。取得土地權者，必須繳交米作什一稅〔按：亦稱稻作什一稅，或稻作稅〕。荷治時期台灣，地廣人稀，開墾者不難找到大員商館尚未管轄的地區開墾。但從大員商館取得土地權的好處是，權利受到殖民政府的保障。

為了確認土地權，荷蘭東印度公司在1640年代中期開始丈量土地。1657年，開墾的土地共計7,086.1甲。1660年田園面積為12,252 morgen（折合10,757.3甲）。1662年，荷蘭東印度公司被鄭成功打敗，撤出台灣。一般文獻的說法是，鄭成功所接收的「王田」，變成鄭氏時期的「官佃田園」。不過，荷治末期的田園大部分是中國人所開墾。若這些地主仍留在台灣，而且鄭成功承認他們的土地所有權，則這些土地應該是私有地，不會計入「王田」。因此，一個可能性是這些地主大部分已離開台灣。

鄭氏時期因為糧食需求高，清廷政府鼓勵開墾，田園面積快速增加。1683年，鄭克塽投降後，任命季麒光為首任的諸羅縣令。季麒光在台灣的時間不長，但他的記錄顯示鄭氏王朝移交清冊的內容，以及清治初期土地產權之轉變，彌足珍貴。鄭克塽投降時，田園面積合計30,054.73甲，其中，官佃田園占9,782.89甲，文武官田園為20,271.84甲。官佃田園是官有地，文武官田園是民間私有地。但以上並不包含面積不明的，由鄭氏軍隊開墾的營盤田。若不計入營盤田，1660-1683 年期間，台灣田園面積的年增率為4.6%。

季麒光也記錄了清治初期施琅的軍隊霸占田園的惡行，並企圖收回這些土地，但似乎無功而返，他清理出官佃田園與文武官田園的面積，並把這些土地「盡歸民業」。文武官田園是民人開墾，本來就是私有地，盡歸民業合理。但官佃田園是接收自鄭氏王朝的土地，屬於官府所有，為何要移轉給民間？張研(2002，頁111-112)指出，清廷對於「故明皇室勳戚莊田」的政策是轉為民田。清朝所接收的鄭氏王朝的官佃田園，應該是依此原則處理。