行政法與行政訴訟法概論(第三版)（簡體書）

胡錦光，男，漢族，1960年2月生，安徽黃山市人。法學博士，教授，博士生導師，中國人民大學法學院副院長，公共政策研究院副院長，國家重點學科——中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任，中國人民大學憲政與行政法治研究中心中國憲法研究所所長。

莫于川，男，漢族，1956年4月出生于四川重慶。現任中國人民大學教授、博士研究生導師、憲政與行政法治研究中心執行主任，國家行政學院法學部兼職教授。中國人民大學法學院學位委員會委員,主要研究方向是中國行政法治的理論與實踐問題。

節行政法的概念和特征

一、行政的含義

在討論行政法的概念之前，首先需要明確行政的含義。這是因為行政與行政法有著極為密切的關系，而人們對于行政有著多種多樣、容易混淆的理解。所謂“行政”，英文為administration，語源出自拉丁文administrare，原意是“執行事務”。從早先的廣泛用法來看，“行政”與“管理”是同等概念，它既指對國家事務的管理（這稱為“公共行政”），也泛指企業和各種社會組織對其內部事務的管理（這稱為“私人行政”，其中大量的是企業管理活動）。現代通行的用法即從狹義上來看，“行政”一詞通常特指“公共行政”（publicadministration），這種含義的“行政”與行政法密切相關。中外行政法和行政法學著述也都是從此種角度來使用和研究“行政”這一概念的。從行政發展史來看，公共行政的許多原則和方法就是從私人行政特別是企業管理經驗中借鑒和移植而來的。

關于“公共行政”中“行政”的含義，國內外學界的觀點甚多，主要有:

（一）“除外說”

這種觀點是建立在分權制度的基礎上并以國家職能的分工為前提的，認為“行政是指除立法、司法以外的所有國家作用或曰國家職能”。這種曾非常盛行的觀點，對于立法、行政、司法三權分立的政體模式來說是相適應的。①

（二）“國家意志執行說”

這種早期的觀點是以美國行政學家F.古德諾（F.J.Goodnow，1859—1939）針對三權分立理論而提出的“政治、行政二分說”為基礎的，即認為政治是國家意志的表達（如制定政策），行政是國家意志的執行（如執行政策），政治與行政應分立。②

（三）“目的說”

這種觀點認為，現代行政是“以積極具體地實現國家目的而進行的具有整體統一性的連續形成的國家活動”，是“為適應國家社會的需要而具體實施公共政策的過程及行動”。此種觀點是針對“除外說”的缺陷而從正面提出的定義。③

（四）“目的+職能說”

這種觀點認為，行政是“國家行政機關為實現國家的目的和任務而行使的執行、指揮、組織、監督諸職能”④。

上述觀點各從一定角度對公共行政作出解說，有助于幫助人們認識行政的含義，具有深化認識和指導實踐的價值，但也各有其缺陷和不足。借鑒上述觀點，本書在動態上將“行政”定義為執行國家意志的關于國家事務和公共事務的執行性決策、組織、調控和處理等公共管理活動或過程，這也是常用的含義;在靜態上將“行政”定義為執行國家意志的承擔執行性國家事務和公共事務的公共管理組織，即人們通常所說的除國家立法機關、司法機關以外的國家行政機關。就動態的“行政”而言，在現代社會，行政活動面廣、量大、涉及因素多且表現形態豐富，根據不同的標準可對行政作出不同的分類。例如:根據目的的不同，可分為積極行政與消極行政;根據性質的不同，可分為規制行政與給付行政;根據方式的不同，可分為權力行政與非權力行政;根據內容的不同，可分為負擔行政與授益行政;根據權力行使自由度的不同，可分為羈束行政與裁量行政;等等。由于現代行政已介入和滲透到社會生活的方方面面，幾乎影響到人們日常生活的每個角度、每個環節（故有所謂“從生到死的行政”之說法），對經濟與社會的發展和公民權利的實現有著巨大影響，故作出上述劃分。這有助于全面認識行政，掌握其規律，通過立法和司法來更有效地規范和保障行政。

……