非公有制林業管理法律制度研究（簡體書）

黨的十八大報告已經明確將生態文明建設上升為國家“五位一體”的發展戰略，林業是國家生態文明建設的重要領域，伴隨著新一輪林權制度的改革，非公有制林業已經成為國家生態文明建設中林業發展的生力軍。然而，縱觀我國當前的相關林業立法，對于非公有制林業的法律保護仍較為滯后。《非公有制林業法律制度研究》聚焦于我國非公有制林業發展的現狀和非公有制林業法律保護的不足，通過借鑒國外非公有制林業法律制度的先進經驗，從非公有制林業物權、非公有制林業林權流轉、非公有制林業經營管理、非公有制林業資源保護、非公有制林業法律制度實施的外部保障機制等方面提出了我國非公有制林業法律制度體系的基本框架，旨在為我國非公有制林業的法律保護提供立法建議和理論支撐。

《非公有制林業法律制度研究》可供政府林業部門工作人員、非公有制林業經營主體、法學界相關學者、環境法學研究生閱讀、研究之用.

**章
非公有制林業及其法律制度概述
**節非公有制林業的概念及發展現狀
新中國成立后，我國長期處于計劃經濟體制之下，而與計劃經濟體制相對應的則是公有制經濟體制，非公有制經濟在傳統的計劃經濟體制下沒有生存的體制環境。1978年中國改革開放的大門向世界打開，也肇始中國社會的發展進入一個全新的轉型階段，非公有制經濟在中國的興起和發展正是從這一階段開始的。1992年黨的十四大提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這為非公有制經濟的發展提供了更為適應的體制背景。1997年黨的十五大報告把非公有制經濟界定為個體、私營經濟與合資經濟。如今非公有制經濟已經成為我國國民經濟發展中一支重要的力量，2014年十八屆三中全會再次肯定了非公有制經濟的重要作用，并指出，“堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定”。十八屆三中全會的這一精神，將為非公有制經濟的發展帶來更大的契機。非公有制林業是我國非公有制經濟中的一個分支領域，其與非公有制經濟的其他領域比較而言，發展仍很緩慢，是非公有制經濟發展中的薄弱環節，“我國非公有制林業還存在規模偏小、產業結構單一、市場競爭能力不強等問題，與林業發展的實際需求還不相稱，有許多工作需要不斷完善和加強”國家林業局，全國工商聯，中國光彩會.關于引導和鼓勵非公有制經濟參與現代林業推進生態文明建設的意見.2013-06-03.。但隨著我國林業戰略的重新定位，近年來無論是在非公有制林業的理論研究方面我國對非公有制林業理論的研究一直滯后于非公有制林業的實踐。真正意義上的研究大約從1998年開始，2001年國家林業局黨組提出“放手發展非公有制林業”后，學術界掀起了一股非公有制林業的研究熱潮。，還是在非公有制林業的實踐發展方面都取得了頗為豐碩的成果。
一、非公有制林業的內涵
非公有制林業是相對于公有制林業而言的，長期以來，公有制林業是我國林業發展的主要形式。一般而言，公有制林業是指根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《森林法》等法律規定，屬于國家所有和集體所有的森林資源，主要包括國有林場、國有森林工業企業、農村集體直接經營的森林資源，同時還包括以股份制等方式從事林業活動的其他組織形式中的國有和集體經濟成分（張升，2004）。
非公有制林業法律制度研究**章非公有制林業及其法律制度概述我國對于非公有制林業的內涵界定則不盡一致。從產業的角度講，林業包括**產業的營林業、第二產業的林產加工業和木材制造業、第三產業的森林旅游及相關服務業等，因此其內涵非常豐富。基于此，理論界對非公有制林業概念的內涵和外延的認識差異較大，代表性的觀點有以下幾種。
**種觀點是從公有制、非公有制的內涵和外延推導公有制林業和非公有制林業的定義，其認為：公有制林業是指在社會主義條件下，全體勞動者或部分勞動者共同占有林業生產資料，均等擁有林業經營剩余索取權的所有制形式。它包括國有林業、集體林業和混合所有制林業中的國家和集體所有的部分。非公有制林業是相對于公有制林業而言的，具體包括私有林業、個體所有林業、外商投資林業，以及混合所有制林業經濟中除國有、集體所有林業以外的其他林業經濟成分（周少州和繆光平，2002）。
第二種觀點認為，非公有制林業是指除國家所有制和集體所有制林業之外的其他林業形式，包括個體林業、私營林業和外資林業。個體林業是指以勞動者的個人勞動為基礎，林木歸勞動者個人所有，從事生產和經營的私有制性質的林業；私營林業是指林木作為企業的生產資料和其他資產歸私人占有并以雇傭勞動關系為基礎，以獲取利潤為目的的私有制性質的林業；外資林業是指中外合資企業、中外合作經營企業和外商獨資企業的外資部分所從事經營的林業。由此看來，從本質上說，非公有制林業，是相對公有制而言的，是指建立在土地屬于國家所有和集體所有的基礎上，由個體、私營和外資經濟利用森林和林木，依法獲取收益，并依法自主處分其經營的森林和林木資產的一種林業經營方式（巴連柱和李淑新，2003）。
第三種觀點認為，非公有制林業是指社會主義市場經濟條件下，林業的非國有國營的所有制形式和經營方式的總稱。非公有制林業的內涵，既包括所有權的非公有制林業經濟體，也包括經營權的非公有制林業經濟體，即非公有制林業由以下兩部分組成：一部分是由民間資本形成的林業經濟體，即指公有制（國有、集體所有）以外的個體、私營獨資、合資、三資獨資和中外合資、中外合作林業經濟體；另一部分是在國有經濟、集體所有經濟和公有參股的股份制等混合經濟中，通過租賃等多種公有制實現形式，由民間法人或個體掌握經營權或控股權的自主經營、自擔風險、依法從事各種經營活動的林業經濟體。也可以說，非公有制林業是指滲透到林業產業部門的國有獨資和國有控股以外的，所有的林業企業和民辦非企業機構。涵蓋個體、私營、合伙經濟、混合經濟中的公有制經濟參股非控股、外資和港澳臺資控股有限責任公司、股份有限公司和上市公司、國有民營及其他形式的非公有制林業企業等單位（雷加富，2005）。
第四種觀點認為，非公有制林業是非公有制經濟的重要組成部分。不同歷史階段，其內涵和外延不一樣。我國在十一屆三中全會以前，非公有制林業主要是指農戶在房前屋后、自留山、自留地里以自給自足為目的經營的林業；十一屆三中全會以后，實行土地聯產承包，非公有制林業主要是指農民按照林隨地走、林隨田走的模式經營的半市場化林業；近階段，非公有制林業是指農民、城鄉居民、科技人員、企事業單位、機關團體的干部職工和私營、外商等非公有制經濟主體，以獨資、合資、合作、特許等多種方式參與建設的市場化的林業，其特點是廣泛吸納各種民間資本投入林業建設及產業開發（宋學初等，2005）。
第五種觀點認為，非公有制林業應包括廣義和狹義兩種。廣義的非公有制林業是從經濟成分角度出發，是指建立在林地公有（包括國家和集體所有）基礎上，在林地用途不變的前提下，除純粹意義上的國有國營以外的一切有非公有經濟成分參與的林業所有制形式的總稱。例如，東北國有林區林業改革過程中所經歷的個體造林，自留山、責任山和“四荒”的經營，集體林的承包等方式的經營，以及森工系統開展的森林資源管護經營、國有林承包經營等都屬廣義非公有制林業之列。狹義的非公有制林業是從產權的角度出發，是指建立在林地公有（包括國家和集體所有）基礎上，在林地用途不變的前提下，由非公有制經濟主體以承包、租賃等方式從林地所有者處獲得林地使用權，并在林地使用權期限內依法對林木資源享有所有權的一種林業所有制形式，即以是否擁有林木資源采伐權為標準來判斷林業所有制形式（肖艷，2007）。
綜上，由于在林業**產業營林中發展非公有制林業具有極其特殊的重要性，而且非公有制林業發展的障礙主要存在于此階段，所以，本書主要對**產業營林階段的非公有制林業進行研究。本書研究的非公有制林業是指林地屬于國家和集體所有，在林地用途不變的前提下，由非公有制林業主體以承包、租賃等方式從林地所有者處獲得林地使用權，或通過其他合理的流轉方式取得林地使用權，并在林地使用權期限內依法對林木資源享有所有權的一種林業所有制形式。非公有制林業主體包括農戶、城鎮居民、私營企業主、外國投資者、企事業單位（包括部隊和生產建設兵團）。
二、非公有制林業的現狀
近幾年，我國非公有制林業發展迅猛，比重加大。2001年全國造林495.30萬公頃，按照穩定所有權、放活使用權的原則，鼓勵職工發展股份制林場、家庭林場、私有苗圃等，積極為非公有制林業發展創造條件。2002年全國造林777.10萬公頃，比2001年增長56.89%，造林面積首次突破1億畝（1畝≈666.67平方米）。2003年全國完成造林面積911.89萬公頃，非公有制林業發展迅猛，私有經濟造林占全國造林總面積的58%。2004年全國完成造林面積679.46萬公頃，民營林業迅速發展，全國非公有經濟造林面積285.30萬公頃，占全年造林面積的50.96%。截至2004年年底，我國非公有森林面積已占森林總面積的20.3%；在未成林造林地中，非公有比例增至41.14%。2005年全國完成造林面積363.77萬公頃，非公有制造林所占比重繼續增長，超過50%。2006年全國完成造林面積271.79萬公頃。據2006年半年報統計，全國共完成造林面積224.88萬公頃，非公有經濟造林近年來發展迅速，上半年非公有經濟造林面積達到117.76萬公頃，占全部造林面積的52.37%。
根據第五次全國森林資源清查（1994~1998年）結果顯示，全國森林資源林業用地面積26329.5萬公頃，全國森林面積1.59億公頃，森林覆蓋率為16.55％；活立木總蓄積124.88億立方米，森林蓄積112.70億立方米。我國除香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣省外，人工林面積0.47億公頃，這一數據截至1998年在世界排名**，人工林蓄積10.1億立方米。
根據第六次全國森林資源清查（1999～2003年）結果顯示，全國森林面積1.75億公頃，森林覆蓋率為18.21%，活立木總蓄積136.18億立方米，森林蓄積124.56億立方米。我國森林面積居世界第5位，森林蓄積列居世界第6位。除香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省外，全國天然林面積11576.20萬公頃，蓄積105.93億立方米；人工林面積0.53億公頃，蓄積15.05億立方米，人工林面積高居世界首位。森林面積按土地權屬劃分，國有7334.33萬公頃，占42.45%；集體9944.37萬公頃，占57.55%。森林面積按林木權屬劃分，國有7284.98萬公頃，占42.16%；集體6483.58萬公頃，占37.52%；個體3510.14萬公頃，占20.32%。在現有未成林造林地中個體比例達41.14%。非公有制林業成效突顯。非公有制森林面積比例為20.32%，森林蓄積比例為6.77%。在現有的未成林造林地中，非公有制比例達41.14%。
根據第七次全國森林資源清查（2004～2008年）結果顯示，全國森林面積1.95億公頃，森林覆蓋率為20.36%，活立木總蓄積149.13億立方米，森林蓄積137.21億立方米；天然林面積1.20億公頃，蓄積114.02億立方米；人工林面積0.62億公頃，蓄積19.61億立方米，人工林面積繼續保持世界首位。
根據第八次全國森林資源清查（2009～2013年）結果顯示，全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率為21.63%。活立木總蓄積164.33億立方米，森林蓄積151.37億立方米。天然林面積1.22億公頃，蓄積122.96億立方米；人工林面積0.69億公頃，蓄積24.83億立方米。森林面積和森林蓄積分別位居世界第5位和第6位，人工林面積仍居世界首位。第五次至第八次全國森林資源清查情況見表1-1。
表1-1第五次至第八次全國森林資源清查情況
清查結果表明，我國森林資源呈現出數量持續增加、質量穩步提升、效能不斷增強的良好態勢。第七次和第八次清查期內，森林資源變化有以下主要特點國家林業局.第八次全國森林資源清查主要結果（2009—2013年）. .forestry.gov./.2014-02-25.。
一是森林總量持續增長。全國森林面積由1.95億公頃增加到2.08億公頃，凈增0.13億公頃；森林覆蓋率由20.36%提高到21.63%，提高1.27百分點；森林蓄積由137.21億立方米增加到151.37億立方米，凈增14.16億立方米，其中天然林蓄積增加量占63%，人工林蓄積增加量占37%。
二是森林質量不斷提高。森林每公頃蓄積量增加3.91立方米，達到89.79立方米；每公頃年均生長量增加0.28立方米，達到4.23立方米。每公頃株數增加30株，平均胸徑增加0.1厘米，近成過熟林面積比例上升3百分點，混交林面積比例提高2百分點。隨著森林總量增加、結構改善和質量提高，森林生態功能進一步增強。全國森林植被總生物量達170.02億噸，總碳儲量達84.27億噸，年涵養水源量5807.09億立方米，年固土量81.91億噸，年保肥量4.30億噸，年吸收污染物量0.38億噸，年滯塵量58.4