勞基法對台灣勞動市場運作的影響

勞動基準法是影響台灣勞動市場運作、員工薪資、工時、退休制度、工作環境最重要的勞工法令。自1984年正式通過以後，該法執行已逾30年。2014年舉行的「勞動基準法30週年紀念研討會」，邀請了國內十二位學者共同以嚴謹的學術論文方式檢討勞基法在過去30年對台灣勞動市場的運作、就業、失業、工資水準、工時及不同族群人士勞動條件保障的情況。本書的出版希望為學者、官員、立法委員及社會人士對勞基法實際運作的正負面效果帶來更深入的了解，其中的論述及相關背景資料，也能提供勞動經濟、社會、法律、勞資關係等研究的基礎。

李誠
 
美國麻省大學經濟學博士。曾任美國明尼蘇達州州立大學經濟學教授，中華經濟研究院副院長，國立中央大學管理學院院長、副校長及代理校長，現任國立中央大學國鼎講座教授、人力資源管理研究所教授，International Labour and Employment Relations Association (ILERA) Executive Council Member。主要研究領域為人力資源管理、勞動市場分析、勞資關係、知識經濟、綠色經濟與經濟發展。

主編的話

勞動基準法是影響台灣勞動市場運作、員工薪資、工時、退休制度、工作環境最重要的勞工法令。自1984年正式通過以後，今年是該法執行30週年，為紀念此重要的日子，中央大學與中華民國勞資關係協進會的中華勞資關係研究所及南僑化工的資助下召開了一次「勞動基準法30週年紀念研討會」，由筆者負責邀請了國內十二位學者共同以嚴謹的學術論文方式檢討勞基法在過去30年對台灣勞動市場的運作、就業、失業、工資水準、工時及不同族群人士勞動條件保障的情況。本次很幸運地十二位著者都很認真，所撰論文非常嚴謹也很有深度。論文發表的當天不但與會者與論文評述人對這些文章都很滿意，會後有很多未能與會的學者、官員與立法委員也相繼來電，索取該次研討會的論文。因此我們決定再把各論文送外審，然後請各作者根據當日評述人的意見及匿名審查的意見加以修正，編撰成此《勞動基準法對台灣勞動市場的影響》一專書，並由中央大學出版中心與遠流出版公司合作出版。我們希望本書的出版為學者、官員、立法委員及社會人士對勞基法實際運作的正負面效果有更深入的了解，也提供勞動經濟、社會、法律、勞資關係的年輕學者在研究勞基法的影響時有一背景資料，可作深入研究的基礎。
 
本書十二篇文章可分為三大篇，第一篇是總論，其中包括三篇文章。第1章是詹火生教授討論勞基法在1996年擴大使用範圍時，所經過的情況及影響其結果的因素。此章資料非常完整，是今後研究勞基法適用範圍擴大使用時所遭遇各種問題與關鍵人物克服此重重困難的最佳歷史資料，是日後研究勞基法歷史的學者必讀的文章。第2章是李誠教授探討勞基法對台灣勞動市場彈性化的影響，及此種彈性的有無如何影響台灣在2008、2009年全球金融海嘯對台灣失業率與勞動市場復甦程度快慢的影響。基本上李教授認為全球公認我國勞基法使台灣的勞動市場非常僵化，甚至高於高標準的德、法等國，但是這只是法律條文層面的認識，實際上政府官員在執行這些法令時是相當務實的，因此台灣勞動市場的僵化程度是不如世界銀行等國際機構所指，但無論如何，台灣勞動市場的彈性是不如亞洲的港、星、日，因此在2010年以後經濟復甦期，台灣就業市場的復甦情況都不如港、星、日。政府對勞基法的部分條文應加以修改，以使就業市場更具彈性，更能隨經濟復甦快速反應。
 
第3章是辛炳隆教授的〈由經濟社會文化權利國際公約看台灣勞基法對基本工資之規範〉。基本工資規範的人數雖然不多，但它的調整影響極大，因為台灣有很多社福方案的給付額都與基本工資掛鉤，因此每當基本工資調整時，勞資雙方爭執激烈，主要是國內勞工團體強烈主張基本工資的調整應以經濟社會文化權利公約的精神去調整，也提出具體計算公式，要求基本工資的金額，必須高至足以維持勞工及其家人合理生活水準。此訴求雖在法理上有正當性，但與現行審查辦法與審查實務不合。辛教授建議政府應釐清基本工資應否以維持勞工及家人合理生活水準為唯一計算標準，其二，政府應建立一可信度高的消費支出資料庫，捨棄目前「救助」的計算方法，改以「消費」為標準，其三，政府應針對社會救助法第5條之3所列各項對象，計算出那些介於16~64歲間的人員可納入撫養人口，以便計算出社會大眾可信與可接受的基本工資調整公式，解決基本工資調整時勞資爭議。
 
第二篇制度篇，包括4~6章三篇文章。第4章是林彥伶教授針對勞基法對員工就業保護如何影響台灣勞動流動及薪資水準的論文。她在文中比較了勞基法涵蓋與未涵蓋部門的差別，並發現勞基法提升了雇主解僱員工的成本，雇主為了減低解僱成本因而減少解僱人數，但也減少進用人數，因而造成市場勞動移動率的下降，生產力的下降。在此情況下，尋職的員工變成是品質較差的員工，因而雇主對他們只願意給予較低的薪資，但對企業內部既有的員工也沒有意願與壓力去調高他們的薪資，造成整個勞動市場平均薪資上漲緩慢，甚至停滯不前，這不是勞基法訂定時的原始目的。
 
第5章是蔡奉真教授的勞基法對工時規範的影響。她以國際勞工局（ILO）之「遵守工時規範」的概念，以及「法規有效度指標」（Effective regulation index），「法規嚴格度指數」（Statutory-hour strictness）與「法規遵守度指數」（Observance degree）三指標為基礎，了解台灣工時規範之歷年成效，並依此概念了解台灣暴露於超時工作，危害健康的高危險群。研究結果顯示從1991年到2011年間，暴露於超時工作之高風險族群有顯著的減低，但年輕低學歷的男性在20世紀是超時工作的最高風險族群，然而教育程度的保護效應在逐年下降，2011年時高學歷不僅無法使工作者免於超時工作的風險，擁有碩士以上學歷的工作者甚至是超時工作的最高風險族群。企業規模的影響亦隨時代變遷而變化，20世紀在大型企業任職的工作者超時工作的風險最低，但2011年時，在大型企業任職的工作者擁有最高的超時工作風險，而在服務業工作的工作者之超時工作風險則一直最高。因此，政府對勞基法工時規範超工時部分有嚴加追蹤之必要，以免國人成為超工時風險族群，影響到他們的健康與人力資本的累積。
 
第6章是成之約教授的〈勞動基準法與非典型工作型態發展〉。成教授在該研究中指出一個非常有趣的法律矛盾的現象，雖然影響非典型工作型態發展的因素很多，但是勞動法規的嚴謹度是一重大的影響因素。凡是勞工法令標準很高的國家，勞動市場僵硬的國家雇主為了躲避法律的規範，提升本身用人的彈性，便會增加僱用非典型工作型態的人數。我國的勞基法的標準甚高，規格甚嚴，被公認是低彈性的勞動市場。按理，我國非典型工作型態的人口比例應相當高，但有趣的是正好相反，我國非典型勞動人口的比例比鄰近低彈性勞動市場國家低。為何有此現象？成教授認為這是「立法從嚴，執法從寬」的結果，若政府認真落實勞動法規，非典型工作人口的比例反而會增加，這對一國勞動人口是不公平的，因為非典型工作型態的勞動人口是同工不同酬，薪資低，福利少，工作無保障，是二等公民。如何解決此矛盾？成教授認為透過勞資協商社會對話是保護他們的一個可行管道。
 
第三篇是有關勞基法對特定族群的影響，有7~12章六篇文章。第7章是鄭津津教授的〈勞基法勞資會議之規範及其對台灣勞資關係之影響〉。鄭教授指出勞基法對勞資會議的規範本意在鼓勵勞資雙方自願性的協商與合作，增加企業內部溝通管道，減少勞資糾紛，提升企業競爭力。但因相關規範不周，造成勞資會議無法落實，更未能發揮其功能。鄭教授建議政府應擬定相關罰則，強化勞資會議的功能，明確區隔勞資會議與團體協商之功能，並透過宣導舉辦勞資會議成功典範之研討會，提升企業舉辦勞資會議之意願，落實勞基法對勞資會議規範的目的。
 
第8章是江豐富教授的〈勞基法中基本工資與非典型就業對青年就業之影響〉。江教授指出，根據新古典和凱因斯學派理論，當提升基本工資時，必然會造成青年人失業，因為他們既無工作經驗，亦無技能。但Alan Blinder指出，以提高最低工資的方式可吸引更多年輕人進入勞動市場，因此有助於企業招募員工，反而降低成本，進一步提升企業僱用年輕人的動機。江教授的實證分析也證明了「登上工作階梯的任何一步，都是使就業長久與安穩的重要一步」的原則。
 
第9章是藍科正教授〈從勞基法論外勞工作環境〉的論文。本文指出我國規定外勞之引進是給予國民待遇，適用所有法令。但這些都是表面的，因為除基本工資的保障外，外勞須靠加班增加所得，外勞須支付高額仲介費用，外勞雖然在台可工作長達12年，但無法達到勞基法退休的15年，因此外勞實際上是勞基法「永遠的契約工」，而外籍漁工更不受勞基法保護，因此沒有享受到國民待遇。政府的政策在此方面應予以強化，否則外勞只是廉價勞工，代替本勞而失去原始補充勞動供給不足的原意。
 
第10章是王正慧教授的〈傳播科技更迭：論勞基法對新聞工作者之保障〉。文中王教授指出，ICT等新科技的發展及其加速的發展影響新聞產業製造流程與工作所需技能甚鉅，使記者們的工時不但延長，工作壓力加大，工作環境也日趨危險。勞基法是否能對新聞記者提供足夠的保障，其答案是否定的，因為記者們超時工作普遍，假日加班沒有加班費，職業災害未給予保護。因此王教授建議勞基法應修法以落實週休二日，提升新聞採訪人員安全衛生指引的法律位階，提升勞動職災的重視，提升記者勞動意識及協助建立健全工會等，以改善記者的工作環境，才能使台灣有高品質的新聞內容。
 
第11章是楊通軒教授的〈勞基法退休規範與高齡勞工就業政策的探討〉。楊教授指出我國勞基法及其後修改的勞退條例對高齡人口退休的規定均是從退休權利的保護著手，這是勞動政策的消極面，政府應從就業輔導，就業服務等法令著手，從勞動市場積極面輔助中高齡人口留在職場或重回職場。目前過早的退休造成人才的浪費，不利於企業競爭力的維持，法令在這方面應予以努力，以便留住有經驗，有才能的中高齡勞動力。
 
第12章是曾修儀祕書長與盧美秀理事長的〈勞基法對台灣護理師及護士供需與工作環境的影響〉。曾、盧文章中指出，勞基法雖然在1984年通過，但到1988年醫療保健服務業才被納入勞基法適用範圍，而其中護理人員又因部分工時的特殊性質，直到 2014年1月1日才納入勞基法的保障。我國每年護理畢業生及取得護理證照人數充沛，但因為工作環境欠佳，很多畢業人士不願進入職場，即使已從事護理工作的護理人員也有不少不願繼續留任，因為偏低的薪資、惡劣的工作環境造成士氣低落，乃至今日護理師不足的主要原因，影響我國醫療體系的品質。政府當重視此問題，強化勞基法的保障，提供優良的工作環境保障護理師供給的充裕，維護國內的醫療品質。
 
本書的完成除了要感謝十二位作者的努力，也要謝謝陳飛龍會長的財務支援，張淑嘉小姐費心籌備研討會的一切事宜及努力催稿的工作，中大出版中心張翰璧主任與遠流出版公司編輯的協助也一併致謝，沒有他們的大力支援，本書無法順利出版。
 
李誠
 
中央大學國鼎講座教授
 
2014.10.16台北

編者序　李誠
 
第一篇　總論
 
第1章　1996年勞基法擴大適用的過程及其影響因素／詹火生
 
第2章　勞基法、彈性勞動市場與經濟衰退／李誠
 
第3章　由經濟社會文化權利國際公約看台灣勞基法對基本工資之規範／辛炳隆
 
第二篇　制度篇　
 
第4章　就業保護對勞動流動與薪資的影響：勞基法涵蓋與未涵蓋業別之比較／林彥伶
 
第5章　台灣工時規範執行成效之歷年趨勢分析──疲軟的法律與健康權未受保障的勞工／蔡奉真
 
第6章　勞動基準法與非典型工作型態發展／成之約
 
第三篇　勞基法對特定族群的影響
 
第7章　勞基法勞資會議之規範及其對台灣勞資關係之影響／鄭津津
 
第8章　勞基法中基本工資與非典型就業對青年就業之影響／江豐富
 
第9章　從勞基法論外勞工作環境／藍科正
 
第10章　傳播科技更迭：論勞基法對新聞工作者之保障／王正慧
 
第11章　勞基法退休規範與高齡勞工就業政策的探討／楊通軒
 
第12章　勞基法對台灣護理師及護士供需與工作環境的影響／曾修儀、盧美秀

台灣於1984年8月1日頒布勞動基準法（以下簡稱勞基法），以保障勞工最基本的權益。惟實施之初只限於農、林、漁、牧業、礦業及土石採取業、製造業、營造業、水電及煤氣業、運輸及倉儲與通信業、大眾傳播業等七大行業，並未包含醫療保健服務業。勞基法的立法意旨在於保護工作者的基本勞動權益，避免受到資方的不當壓迫，但，勞基法的適用也會造成事業單位經營成本提高（王詠筑、尤素芬，2010）。就經營面而言，人事勞動成本增加，如加班費、退休金、資遣費、積欠工資墊償基金、職業災害補償等人事勞動成本，這些費用將影響工資額度與平均工資的計算，對營運成本定會產生衝擊；就管理面而言，勞基法實施，員工權利意識提升，影響既有勞雇間強烈從屬性，在立法保護下，管理體系與作為須適度作調整（陳慧敏，1998）。
 
醫療保健服務業經過十多年的努力，自1998年7月起才正式適用勞基法，但卻為了醫院的營運增列84條之1，許多病房和特殊單位被排除適用，加上醫療院所為因應全民健保總額支付制度的衝擊而降低成本（李麗傳，1999），其中，佔醫院人事成本最大宗的護理人員被優先納入財務面的考量，為了醫療的成本效益，護理人力不斷受壓縮（龔雅郁、侯雅菁，1999），每位護理人員照護病人數增加，工作不堪負荷，工作時間拉長，新進人員離職率居高不下，護理畢業生不願進入職場，護理人員離開職場轉換跑道，另經由各種勞動檢查與調查結果發現，不僅是護理人員對自己的權益不瞭解，連醫療院所也對勞動基準法的規範不甚清楚，因此造成護理人員的勞動條件問題層出不窮，如此長期發展下來，影響最大的是病人的生命安全受到嚴重威脅。
 
執業環境勞動問題
 
（一）護理人員照顧病人數過多
 
許多先進國家包括美國、澳洲和日本為維護病人安全、保障照護品質，都立法規範每位護理人員每班照護病人數，美國和澳洲之內外科病房，一位護理人員只需照顧4~5位病人；日本自2006年起推動一位護理人員三班平均照顧7位病人，反觀我國醫院白班平均一位護理師要照顧6~10位病人，小夜班9~15人，大夜班11~18人，照顧病人數已為國外護理人員的2~3倍。
 
護理人員照護病人數多，負荷過重，會影響病人照護品質。國內外諸多研究結果均顯示，護理人力配置攸關病人照護品質，與病人異常事件的發生及造成病人的傷害有直接關係（梁雅文等，2009；尹裕君，2009；顏妙芬，2011；Aiken et al，2002 & 2014）。
 
（二）護理人員工作士氣低落
 
● 護理工作滿意度低
 
護理人員由於薪資福利與獎勵不足，工作負荷量大，責任重壓力大，輪值三班以及工作與生活作息無法兼顧，致使護理人員對工作滿意度普遍不佳。顏妙芬2011年針對護理人員對工作滿意度調查結果為60分，全聯會2010年調查結果為61.2分、2012年為67.17分，2013年為70分。會影響護理人員離開護理工作的三大因素有「薪資福利與獎勵不足」、「工作量大」、「作息生活無法兼顧」；認為「正向執業環境」（Positive Practice Environment, PPE）指標最重要的前三名為「相互尊重」、「安全環境」及「人力配置適當」（全聯會，2010）。另依據台灣醫院協會人力資源委員會2011年度薪資調查結果，一般病房護理師的平均年薪位在全國十二類醫事專業人員的倒數第3名，僅高於聽力師及營養師，或許對照現今台灣新鮮人22K而言，護理人員的薪資不算低，然而護理工作內容繁雜，工作時間不像一般職業朝九晚五，而且需承擔較高的風險，護理人員的薪資與其工作量並不成比例。
 
● 護理專業承諾度低
 
台灣各層級醫院護理人員離職率偏高，2009~2013年分別為16.95%、17.12%、18.54%、19.03%和16.45%（衛生福利部，2014），另對未來三年留任護理職場的可能性，91~100%會留任的只佔25.7%，81~90%留任的佔18.9%（全聯會，2010）。有研究指出進入護理職場五年才能真正達到專業的成熟，但護理人員離開職場主要發生在執業的最初五年，換言之，我國許多護理人員在達到專業成熟之前就已經離開護理職場（張、余，2010）。
 
● 護理服務年資不長
 
世界各國護理人員的護理服務年資，大多比台灣長，以2011年為例，台灣只有6~7年，而丹麥、愛爾蘭、加拿大、香港、澳門、新加坡、馬來西亞、泰國、印尼等國則多在20年以上，有些國家甚至長達35年之久（張、余，2010；張，2012，ICN, 2010）。
 
由台灣的護理人力供給面來看，有證照的護理人力是足夠的，但因護理職場環境欠佳，導致新進人員不願進入職場，已從事護理工作之護理人員不願繼續留任，我們期待亦相信護理人員今年1月1日全面納入勞基法之後，勞動部若能針對勞動條件更積極宣導和追蹤稽核、政府主管單位也能重視護理人力不足問題、落實推動護理十大改革策略；經營雇主亦將護理人員當成醫療機構最寶貴的資產、提供安全與合理的工作環境；醫療團隊互相支持、尊重；病人和民眾對護理的貢獻與價值給予高度的肯定下，相信未來的護理執業環境會更好，護理人員工作滿意度也會不斷提升、服務年資亦將會提高，將有更多優秀的護理人員願意投入及留任護理職場，為全民健康福祉而努力。