公共管理評論 第十二卷（簡體書）

《公共管理評論》是由清華大學公共管理學院組織編寫、清華大學出版社出版的一份公共管理和公共政策研究的專業學術出版物。第十二卷共收錄4篇論文、2篇評論及6篇書評。所收錄的論文反映了國內外公共管理最前沿的一些研究領域的最新進展，包括公共政策評估、金融生態系統、央—地關係和兩岸交流等問題。·

《公共管理評論(第12卷)》由清華大學出版。

論文基於公共政策評估理論構建我國立法後評估框架金融生態系統影響中國實體經濟發展的實證研究“放權”或“分權”：我國央-地關係初論公共論壇之建構與推動——以互動管理建構高雄兩岸交流之共識評論西方政治學中的“意識形態分析”研究方法評介發展型國家理論研究的回溯與反思——基於發展型國家理論變遷的解釋性反思書評物權理論本土化的力作——評崔建遠教授《物權：規範與學說——以中國物權法的解釋論為中心》（上、下冊）貝勒斯：《程序正義：向個人的分配》歐洲近代崛起的探索——讀傑克·戈德斯通《為什麼是歐洲》民主理論的支點，研究體系的典範——評帕特南《使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統》丁學良：《辨析“中國模式”》OECD:中國創新政策評論：報告集成·

四、中國放權央—地關系結構體制中的地方政府行為
關于對我國地方政府的行為問題的研究，現有研究文獻雖然很多是在中央和地方關系背景下來研究地方政府行為，但主要是從中央在特定時期內對地方所進行的財政放權而產生的激勵與地方政府行為聯系起來，指出地方政府為經濟增長而競爭，而且具有錦標賽競爭的特點。同時，地方政府的權力及自主性增大也帶來了一些消極影響，主要反映為地方保護主義、地區間惡性競爭、重復建設、投資膨脹等，不利于國民經濟的協調發展。還有一種觀點認為，1994年所進行的分稅制改革，其實質上是中央對地方之前進行的財政放權行為進行制度化的集權改革，這種中央對地方的財政集權使地方政府的行為從“援助之手”向“攫取之手”進行轉變。
在上述關于地方政府行為特征的諸種觀點中，我們認為：如果從中央和地方關系的制度背景角度來分析地方政府行為特征，那么“競標賽競爭”或“自利最大化”只是地方政府行為的表象，因為地方政府的“競爭”或“自利”都不是中國獨有的現象。另外，這種“競爭”和“自利”也不是只有改革開放以來才有的現象，因為改革開放之前在典型的計劃經濟體制下，我國不同的地方也存在地方政府的“競爭”和“自利”現象。這就意味著不管實行何種央一地制度、處于何種發展階段的國家，只要存在行政區劃這種體制，就會有“塊狀”的利益單元，由于資源是短缺的這一客觀規律，每一個利益單元之間就存在“競爭”和“自利”的“天性”，亦即經濟學理論所謂的“理性”，中央和地方權力劃分的制度安排作為一種外生力量，只會起到壓抑或釋放這種“天性”作用，而不具有創造或泯滅這種內生“天性”的能力，把內生于任何制度性質背景或任何發展階段下的行政區經濟的表象性地方政府行為現象視為我國地方政府獨有的行為特征是經不起邏輯推敲的，因而地方政府的“競爭”和“自利”的行為并不是放權體制環境下的地方政府行為特征。
那么，地方政府扮演“援助之手”或者“攫取之手”的角色能反映放權體制環境下的地方政府行為特征嗎？我們認為，改革開放以來，在各級地方政府工作中，“招商引資”一直是一項重中之重的工作任務，為了促進各自轄區內的經濟增長竭盡所能地向投資者提供各種優惠舉措和服務，這是典型的“援助之手”行為，若沒有這種“援助之手”，各地方及全國經濟的持續高速增長是不可能，這是一個經驗常識的判斷。另外，地方政府備受詬病的行為是，在過去相當一段時期內，重視經濟的增長，忽視民生福利的提升和環境資源的保護，這又具有“攫取之手”的性質。因而應當客觀地說，地方政府具有“攫取之手”或者“援助之手”的兩重性，這種兩重性完全取決于地方政府具體所處的央—地制度環境，亦即在一個既有集權又有一定放權的央—地制度環境中，地方政府行為難免同時具有“援助”和“攫取”的兩重性，而這種兩重性之間的比例強度則取決于放權體制中中央對地方放權或集權的結構、程度以及放權的價值取向。因此，地方政府在何時扮演何種程度的“援助”或者“攫取”角色，應當是隨著放權的結構性變化和程度性變化而衍生的。例如，改革開放以來一直備受關注的“三農”問題中的農民負擔過重問題，就是央—地關系結構在不同時期內的變化形塑了地方政府對“三農”的“攫取”行為空間所致。
實際上，農民負擔過重問題在1994年實行分稅制之前就已經非常嚴重，由于是受制于20世紀80年代所形成的央—地放權關系結構情況，雖然中央政府頒布了很多政策性文件禁止地方政府對“三農”的攫取，但成效不彰。在1994年實行分稅制后，中央在獲得充足的財力保障前提下，能夠通過調整地方財政權和行政權內容和邊界來修正之前形成的央—地放權關系結構，以從根本上消除造成農民負擔過重的央—地制度關系原因。為對這一問題做進一步說明，我們可以分稅制實行的第一年即1995年開始，利用中央對“三農”的投入、農民的收入和支出、農民的稅費負擔等時間序列數據來分析地方政府對“三農”的“援助之手”和“攫取之手”的強弱問題。
通常，農民的負擔由兩大部分組成，一部分是政府的稅費收入；另一部分是與農民生產和生活有關的物價水平，所謂地方政府對“三農”是否存在“援助之手”和“攫取之手”的問題，主要涉及地方政府對“三農”設置的政府稅費負擔問題。我們假設農業稅費是不合理的支出負擔，因而可以用農業稅相關稅收（包括農業稅、農業特產稅、牧業稅、耕地占用稅、契稅）表示“攫取之手”，用國家財政的農業投入表示中央政府對“三農”的“援助之手”，其實各級政府用之于“三農”的支出也可以視為農民的收入。另外，在“攫取之手”的理論中有一個說法，即產出期望值越低的地方，地方政府越偏好掠奪性行為，換句話說就是，經濟發展水平較低的地方，地方政府的掠奪性行為較突出。根據這個假設，我們再用我國西部地區十二個省區的相關數據，分析農民的稅費支出占農民收入和總支出中的比重，進一步分析地方政府對“三農”的行為變化。