社造幻想：為什麼地方創生會失敗？

地方創生權威木下齊，用種種實例點破所有造成失敗的幻想，雖然嚴苛但卻必要。

無法成功不一定是不夠努力、用錯方法，根本的原因可能是有一些錯誤幻想：
幻想一：「疫情導致東京等大都市衰退，人們加速移居地方！」
從2020疫情開始沒多久，「人口」就開始往鄉下移動的新聞就一直出現，新聞也以這樣的標題一直宣傳，好像從此地方、鄉下就會蓬勃起來。這種一廂情願的幻想非常典型，通常就是不看實際數據的結果。事實上，疫情之後，主要從東京往外移的人主要是遷去埼玉、千葉、神奈川三縣市，根本不是所說的沒有資源的「地方」。再仔細看，也會發現，東京移出人口也沒跟上移入人口。這個幻想導致許多錯誤的樂觀。
幻想二：「只要模仿成功案例就能成功」
每年，一大群人到某個地方考察「成功案例」，然後向政府爭取足以抄襲這個案例的預算，自己試著執行，如果失敗了就尋找另一個「成功」案例，再次爭取預算……很多地方都陷入這樣的無限迴圈。這種一再運作的模式除了消耗預算、消耗年輕人的肝，根本就是一個空轉的無限循環。
從高中就開始一頭鑽入「地方創生」事業的作者木下齊，曾經出版過很多本地方創生的專論，是台灣日本各地的該領域公認專家，出版過《寫給凡夫俗子的地區再生入門》（臉譜，2023）、《地方創生戰鬥論》（行人，2018）、《地方創生》（不二家，2017）、《地方創生大全》（不二家，2018）。在無數次擔任評審、顧問之後，但依然看到地方創生或社區再造的失敗案例遠高於成功者。他決定寫下本嚴厲指出事實的書，希望在這個領域的行動者徹底明白眼前的幻想是什麼，唯有這樣，才有機會逆轉結果。
本書圍繞在作者木下齊先生所歸類出來的五大幻想，然後衍生出這個幻想下產生的種種錯覺。書中直接點名一些知名的「地方創生成功案例」背後的黑暗面。因為直言不諱，本書在日本得罪不少人。但因為論述清楚，讓許多日本讀者終於明白該如何思考這些方興未艾的計畫。
台灣有許多熱情與有能力的專業人士，也一直推動地方創生與社區營造，但我們同樣也面對極多幻想。希望以這本書為標竿，讓那些導致失敗的幻想現形。希望透過這本書，讓讀者從幻想中尋找到下次出發的動力。

木下齊

1982年生。從高中在學時就開始從事社區營造事業，2000年藉著全國商店街成立共同出資公司，同年以「IT革命」獲得新語流行語大獎。早稻田大學政治經濟學院政治學科畢業，一橋大學大學院商學研究科碩士課程修畢。兼任2008年成立的熊本城東管理股份有限公司等全國各地社區營造公司的董事，2009年為了與全國各地的事業型社區營造組織合作並提供政策建議，成立一般社團法人AREA INNOVATION ALLIANCE。從2015年起與東北藝術工科大學、公民合作事業機構等共同成立都市經營專家學院，目前該學院已有超過350名的畢業生。2020年與夥伴共同創立邁向北海道的新時代的「蝦夷財團」。此外也擔任內閣府地方活性化傳教士等政府顧問。著作包括《地方創生：小型城鎮、商店街、返鄉青年的創業10鐵則》《寫給凡夫俗子的地區再生入門》《地方創生大全》等等。

【自序】
木下齊《社造幻想》台灣版序

▌地方創生的「社造幻想」
台灣政府宣布二○一九年是地方創生元年，我在這年前往台灣的研討會發表演講，並與夥伴包下一輛車，進行為期兩週的環島旅行。我們從城市進入山區，也參觀了港口，看見台灣各地方所採取的行動。
我走訪當地所感受到的是台灣與日本的相似性 。
當然在台灣能夠看見當地固有的文化以及獨自的計畫，但台灣所面臨的地方衰退課題及其結構卻與日本十分相似。

▌台灣與日本相似的大環境
兩國的共通點在於，人口從地方往都市集中，而且都少子高齡化。
就人口集中於都市地區的比例而言，台灣高過於日本。居住於台灣行政院直轄的六都的人口數，接近台灣總人口數的百分之七十。日本的人口也持續流入都市地區，居住於三大都市圈的人口超過百分之五十一，即使在新冠疫情管制下，人口仍持續流入東京圈。
至於少子化方面，台灣的總和生育率也嚴重低迷，在二○二○年為零點九九，比日本的一點三三還要低。雖然直到二○○○年左右都比日本高，但在二○○五年左右開始逆轉，下降到比日本更低。總而言之，無論台灣還是日本，總和生育率都已經低於人口替代水準（維持現有人口所需的總和生育率），兩國都面臨無可避免人口減少的情況。
至於高齡化問題，台灣政府也預測二○二五年將過渡到超高齡社會，高齡化率將超過百分之二十，預計到二○七○年將達到百分之四十三點七。而日本的高齡化問題則早台灣一步，二○二二年高齡化率就已經達到百分之二十九點一。高齡化不僅會降低產業競爭力，也會加劇社會安全問題。這樣的傾向在日本已經增強，所謂的「銀髮民主主義（以高齡者政策為優先的結構）」已經成為造成分裂國內的嚴重社會問題。
此外，就如同日本透過工業實現了國家成長，台灣在這三十年來，也藉由工業領域急速成長的國際競爭力來提升國力。然而，隨著少子高齡化的到來，人口紅利已經轉變成為人口負擔，過去的國家經濟成長模式必須轉換的時代到來。
由此可知，台灣與日本大環境非常相似。

【擺脫仰賴政府與稅收的社區營造】
此外，就地方活性化政策來看，也能看到許多基於國家或地方政府稅收的地方活性化事業。而不少人認為地方活性化是政府的工作也是共通點。我和台灣政府高層交換意見時，他們也提到「如果能像日本那樣有更多的經費就好了」，當然有些事情需要經費才能做到，但也有不少經費充足卻衰退的案例。
譬如為了活化地方的場館投資。政府會為了吸引觀光客前往地方而建造資料館或博物館等設施，但光是建設和維護就需要龐大的經費。考慮到這些設施從建設到拆除的生命週期成本，據說維護管理所需的費用是建設的三倍。這些地方的大型場館即便使用國家的經費建設，基本上維護費用也必須由地方自行籌措。這使得地方越來越難以負擔這些費用。而且政府一旦插手，「盈利」面的考量就會減弱，最後就會對補助金上癮，如果國家或地方政府不提供補助金，就什麼也無法做。
國家的支援導致不必要的設施增加，這些設施的維護費成為不必要的重擔，導致地方越發衰退，這樣的狀況無論在日本，還是我在台灣環島時都經常看到。日本也好，台灣也好，成功的案例都是由民間企業或是有經營手腕的成功者所成立的民間財團所投資、經營的事業。換句話說，地方事業最重要的是必須由民間主導。

【「盈利力」比「募款力」更能夠改變地方】
地方創生指的是振興地方產業與經濟，持續獲得地方發展的行動。就算地方居民達成共識，也不代表事業就能持續，而政府提供補助金也不保證能夠成功。這點無論是台灣、日本還是任何國家都一樣。
為了在地方創造新的活力，必須發展出新的產業與經濟。
以地方為對象的「地方交付税交付金」制度，在日本實施長達半世紀以上，衰退愈嚴重的地區愈容易獲得補助款，每年補助的金額約十七兆日圓。除此之外也實施各式各樣的補助，是世界數一數二的地方補助大國。但即使如此，地方依然衰退，人口和產業也逐漸縮小。放眼台灣也一樣，傳統大都市與擁有新產業的新竹市等正取得成長。換句話說，無論從國家「募得的款項」有多少，光靠這些錢都很難讓地方持續發展，只有自己能夠「盈利」的地方才能存活下來。

【地方就不能發展新產業嗎？沒有這回事】
參觀曾因工業而興盛，後來步入衰退的歐洲各國，都是愈往地方愈顯得生氣蓬勃。這是因為這些地方所發展的，雖然都是葡萄酒、起司、支撐名牌精品的皮革產業與成衣、工藝等低科技產業，但這些在地方具有數百年，甚至將近千年歷史的產品擁有高度評價，並且出口到全世界。這些產業正因為在地方，才能夠扎根並發展壯大。工業曾一度極其賺錢，但高科技、工業總是逐漸轉移到強盛的國家，譬如從歐洲到美國，從美國到日本，再從日本到台灣、韓國和中國。但傳統產業看似低科技，實則沒有那麼容易打造有歷史背景的品牌，所以不容易衰退。
法國人均所得最高的城市是人口只有二點三萬人的埃佩爾奈，因為香檳製造廠的總公司就聚集在該城市。而高仕達（Gosset）據說是香檳地區歷史最悠久的酒莊之一，創立於一五八四年。這樣的歷史積累成為其優勢所在。雖然法國的工業很遺憾地衰退了，但香檳的全球出貨額至今仍持續創下歷史新高。
雖然以有限的「時間」來看，就某種意義來說人口愈多愈容易成長，工業最能夠獲利，但如果以一百年、五百年、一千年為單位來看國家或地方的發展，情況就未必如此。即使人口少、產業的科技成分低，也能夠長期持續成長，不，倒不如說反而更能夠長期持續成長。
本書旨在闡明停下腳步，重新審視那些被認為是「理所當然」的事情的重要性。不能因為「常識」或「當然」而停止思考，持續轉動自己的腦袋相當重要。如果能夠像這樣不斷地自己動腦，就足以挖掘出台灣各個地方的力量，創造出多樣化的發展方式。
我也在放寬邊境管理及隔離期間的二○二二年秋季造訪台灣。久違的台灣空氣讓我心情雀躍。現在國界已經打開，在台灣及日本以地方為對象創造新產業的夥伴彼此加深合作的時機到來。
改變地方「比起一百人的共識，更需要一個人的覺悟」。
希望因為閱讀本書而做出覺悟的人，能夠和我聯絡和回饋感想。此外，雖然基本上以日語寫作，但我也每天都在網路上更新各種專欄文章，歡迎參考。
從今年開始，我也希望嘗試以韓文、中文等各種語言發表訊息。

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前言
第1章　「疫情為地方的時代揭開序幕」是一種幻想
1　為什麼大企業建立地方據點不是無條件的善舉
2　「朝東京單極集中已經結束」的假新聞
3　當地方創生以「人口減少」為出發點時就已經失敗了
4　海外旅客消失拖垮觀光業的虛像
5　薄利多銷為什麼會消滅地方
第2章　做大事不拘小節是天大的誤會
1　地域真的只要有預算就能再生嗎？
2　所有一切都要追求「成功案例」的症狀
3　女性外流的理由，只有外流的女性才知道
4　改變讓年輕人逃離日本的黑心勞動吧！
5　對未來失望的悲觀主義決策者，應該盡早讓位給樂觀主義的年輕人
第3章　「地方人際關係」的泥沼
1　深信成功者就是掠奪者的人
2　「只要大家團結起來一起努力就會成功」的陷阱
3　「外地人、年輕人、愚人」才能改變地方是藉口
4　推動組織時，如何有效率地運用「外部壓力」
5　把想法說出口，用四個行動展現
第4章　幻想在「委託外地人」時帶來失敗
1　聘請外地人卻完全不顧及收支問題的幻想
2　「關係人口能夠增加地方的粉絲」是一種幻想
3　為什麼會出現「鬣狗顧問」
4　該怎麼做才能不把外地人當成祭品
5　停止自我犧牲的地方事業
第5章　擺脫社區營造的幻想！
1　官方×決策者在「公所」該做的事情，以及在「地方」該做的事情
2　官方×組織群體「擁有自己的面孔，帶進組織的工作」
3　民間×決策者「自己破除框架的勇氣」與「創造兼容並蓄的工作」
4　民間×群體「地方消費與投資，小小的一步就能改變地方」
5　外地人運用地方缺乏的優勢與技巧，共同承擔地方的風險
後記

【內文試閱】
前言 （節錄）

「地方再生」愈來愈混亂了。
戰後建立的「地方交付稅」交付金制度，至今每年發下約十六兆日圓。除此之外，地方也能就各種基礎建設、農漁業、地方商業、社會福利等項目收到高額相關預算。而且日本自二○一四年起，每年還將超過一兆日圓的預算挹注到以地方創生為主軸的政策。但就算做到這個地步，人口往東京及其周邊集中的狀況，依然在二○一九年來到史上最高峰。
根據媒體報導，雖然二○二○年之後，因為新冠病毒疫情蔓延，導致人口「加速移居地方」，但從各項人口統計來看，東京的人口外流以埼玉、千葉、神奈川等近郊為主，東京圈的優勢並沒有瓦解的跡象。
為什麼即使國家從戰後持續投入莫大財源，地方仍逐漸邁向衰退呢？為什麼明明有那麼多人千方百計想要振興地方，為此爭取龐大預算，致力於再生事業，結果卻不如預期呢？
這是因為多數地方的人都被困在「社造幻想」當中。
「社造幻想」是一個本質上的問題」，大家深信不疑的常識其實悖離現實，但大家卻依然相信、繼續分享這樣的常識，導致地方加速衰退。
就如同圖表的說明，地方的計畫不是只要擁有大量的「人才、資源、財源、資訊」就萬事大吉，還需要能夠挑選和運用這些資源的「思考基礎」。多數失敗的地方再生事業，在著手開始之前，這個基礎就已經存在問題。
在錯誤的基礎上，無論投入多麼龐大的經營資源都必將失敗。成功有偶然，失敗卻沒有偶然。失敗的社造，在初期階段就已經犯下不該犯的錯誤，但不少案例即使在中途失敗，大家依然堅信「這就是地方的事業！」並繼續下去，或者只為了不想被追究責任，大家一起堅持到失敗為止。
這麼做的結果經常是明明耗費了大量勞力與資金，完成的建設卻成了地方需要花錢維護的蚊子館，或者反而消滅了原本應該興盛的當地產業，又或者形成了就算想住也不得不搬走的狀況。
地方需要的不是從一場大豪賭中取得重大成功。那些號稱能夠引爆地方活力的地方計畫，最後卻在另一層意義上爆炸，類似這樣的案例我已經在日本各地看過。現在地方需要的是避免重大失敗，或至少不要讓後世空留遺恨。
舉例來說，一旦地方公共團體在豪賭中失敗，事態就會變得難以收拾。因為現在的日本不存在地方公共團體破產法，導致以前留下的重大失敗，只能由後代收拾殘局。夕張市就是具體的例子，前人在經濟轉型之後，濫用國家給的龐大補助卻依然做不出成果，造成地方的財政負擔。這樣的狀況一再重複，最後為了掩蓋這場失敗，靠著向市內的銀行貸款長期作假帳，導致地方公共團體的財政陷入極度貧困的狀況。一個標準財政規模約四十五億日圓的地方公共團體，實質負債金額卻高達六百億日圓以上。
這場重大失敗導致現在的世代即使努力賺錢，收入也都拿去償還以前的債務。這麼一來不要說活性化了，甚至連政府的服務品質也愈來愈差。夕張市在二〇〇六年成為「財政重建團體」之後，育兒世代人口數在十年間腰斬。因為對於家庭開銷不斷增加的育兒世代來說，持續削減政府服務的夕張市已經變成不易生活的地方。尋求在短期內谷底翻身的「活性化引爆劑」，也是一種社造幻想。天底下沒有這麼容易的事情。持續衰退長達五十年以上的地方，怎麼可能只靠著大型計畫就在一、兩年內復活呢？這就像是鞭笞一名長年臥床的老人，逼迫他參加短跑比賽一樣。這麼做只會導致他變得更加虛弱，根本不可能獲得優勝。
這不只是政治或政府的責任。不論是期待從事業中分一杯羹的民間企業高層，或是在選舉時把票投給推行這種政策的候選人的選民，甚至袖手旁觀的地方民間團體都是共犯。而成為被害者的，就是沒有選舉權的孩子，以及日後即將誕生的世代。
唯有腳踏實地累積一個又一個的努力，並隨時從根本之處檢查想法與觀念，才是終究通往成功的捷徑。
許多成功的地方看似經歷了一場華麗大挑戰，但全部都只是平常不起眼的努力所累積起來的成果。這些地方的領導者看起來就像超人一樣了不起，但這終究是結果論，任何人都只不過是個凡人。他們即使飽受周圍批評，依然與夥伴們隨時檢視自己的想法，累積平凡的努力，最後創造出其他地方無法產生的變化。
閱讀本書時，請務必一邊對照自己家鄉的狀況、每天遭遇的問題，以及內心抱持的疑問。我想本書或許能夠成為一個機會，幫助你與周遭的夥伴討論，檢查彼此的想法是不是幻想。改變地方首先就從改變自己的思維、改變日常生活做起。或者倒不如說，如果連自己的思維都改變不了，更遑論改變地方了。
宮崎駿有一句名言：「重要的事情，通常都很麻煩。」地方事務也一樣，重要的事情通常都是麻煩事，所以會乾脆偷懶只考慮能夠爭取預算的內容，或是覺得與其提出拙劣的反駁造成紛爭，還不如拍手通過結束會議，不管對自己還是對大家都輕鬆。但這麼一來，就會迷失「重要的事情」。
反過來說，如果有什麼事情讓你覺得「唉，真麻煩」，這就是重要的事情。如果在地方成立事業，真的會到處引起糾紛。很多事情真的會讓人覺得很麻煩，但最後依然想辦法在這個部分堅持下去並做出成果，並將這次的經驗應用在下次的行動。
本書所寫的事情多半都是麻煩事。不要想那麼多，憑著既定和諧，做出馬馬虎虎的結論固然比較輕鬆，但如果這麼做，地方就很難邁向理想的未來。在十年前、二十年前發起什麼行動的地方，儘管有起有落，但還是發展得遠比什麼都不做、沒人願意面對麻煩事的地方更好。
即使這樣的行動沒有到從根本改變地方的程度，但仍然與什麼都沒做的地方不同，擁有閃閃發光的魅力，能夠創造接下來的作品，形成吸引全新人才的循環。因為多數人通常都會避開麻煩的事情，所以只要自己不嫌麻煩，成果絕對不會背叛自己。
這個世界由供需形成，大家都想做的輕鬆工作所剩不多，因為想做的人源源不絕。但只要完成沒人願意做的麻煩事，就能成為留給後世的成果。