案例土地利用法

王珍玲

現　職
逢甲大學土地管理學系專任副教授
東海大學法律系兼任副教授
行政院內政部法規委員會委員
苗栗縣政府都市設計審議委員會委員

學　歷
德國福萊堡（Freiburg）大學公法研究所法學博士
德國特利爾（Trier）大學民法組法學碩士
中興大學（現台北大學）法律系法學士
律師高考及格

經　歷
國家文官學院訓練講座
司法院行政訴訟規範審查制度研究修正委員會委員
行政院內政部區域計畫委員會委員
行政院內政部都市計畫委員會委員
行政院內政部都市更新及爭議處理審議委員會委員
行政院內政部國家賠償事件處理委員會委員
行政院內政部訴願委員會委員
行政院內政部法規委員會委員
行政院農業委員會法規委員會委員
台中市政府區域計畫委員會委員
台中市政府法規委員會委員
桃園縣政府都市計畫委員會委員
東海大學法律系兼任助理教授
台灣科技大學兼任講師
台北科技大學兼任講師
理律法律事務所訴訟部律師
法務部參事室（現法規會）薦派專員
教育部碩士後赴歐公費留考地方自治法組
美國波士頓大學法學院訪問學人
奧地利維也納科技大學訪問學人

推薦序

珍玲是我任職於法務部時，經當時的青年輔導委員會推薦面試任用之海外學人，這是她的第一份工作。當時，她雖缺乏工作經驗，但能積極認事，努力學習，且整體法感強、理解力佳、反應迅速，故能勝任當時法務部參事室（即現在的法規委員會）的法制作業工作，負責法務部主管部分的法案研擬，並參與行政院所屬各部會的法案研擬，適時提供適當之法制見解，尤其能發揮其留學德國之學術知識，視需要提供德國相關法制與文獻資料，表現甚為傑出，曾獲不少記功嘉獎。法務部的工作，除擴展其法律視野外，也增進其法制實務之經驗與能力。

珍玲素有志於學，不斷進修充實自己，於通過律師考試之同年，亦考取教育部公費留學，嗣於理律法律事務所服務後，隨即負笈至德國福萊堡大學公法研究所攻讀計畫法。回國後任教於逢甲大學土地管理學系，由於她生性淳良，為人誠摯，樂於教職，以培養更多優秀學子為職志，故能勝任愉快，且能於其所好之土地及計畫法領域內繼續從事學術研究，並受邀參與相關行政實務之法律諮商，使其理論與實務得以相互印證。

土地行政法屬特別行政法之領域，土地問題又關乎計畫、地政、乃至景觀等專業，實證經驗特別重要。珍玲本於其上述種種歷練，發為諸多文章，甚具參考價值。本書所檢擇之土地法規相關爭議案件實例，橫跨都計、區計、重劃、徵收等計畫及地政法規，十分龐雜，然其從法規範的本質出發，將其歷年所遇之爭議性、代表性案件，以淺顯易懂文字，依法規為明確之解析，並以民眾觀點，對相關土地政策提出專業之針貶，吾人相信本書當有助於學生之學習與實務之應用，故樂為之序。

林錫堯　大法官
2019年8月6日

推薦序

今日吾人日常活動，與土地利用有著密切關連；另國家基於公益目的，亦以諸多法規對於土地利用相關事項予以多方、必要之規制。而土地利用法規所涉之法現象與法律關係多端，固多屬公法性質之規範，並受憲法，乃至行政法一般法律原則之制約，但亦交織著私法性質之規範，是其整體法規範體系多元複雜。

日本行政法學大家阿部泰隆教授在其論著《行政法再入門（下）》第十六章「政策法學」（信山社，2016年11月2版）中提及十九世紀德國法學家基爾希曼（Julius Hermann von Kirchmann）於其著《作為科學之法學的無價值性》（1848年）中，即指出：法律論著之十分之九以上，是在處理實定法之缺失、疑義、矛盾、過時、恣意，處理自然法者僅是極少數之部分。藉此以指摘即使時至現今之日本，其實定法整體及法學研究上，亦存有相同問題與現象。而此等問題、現象在我國，又何嘗不是如此？尤其，作為行政法各論之土地利用法領域更是如此，由於其規範多元複雜，結果不僅規範本身，甚且執行面之各行政行為，普遍存在諸多內在缺失與問題；且亦因如此，於是另一方面，學術上對於土地利用法制相關議題之發現、檢討及建言，仍有待拓展與深耕。

王珍玲副教授任職逢甲大學土地管理學系，學術專長為憲法、行政法及土地法，尤於土地公法領域之研究，致力獨多，值得肯定。現王副教授擬就歷年發表土地利用法相關議題之部分論文改寫集結，以《案例土地利用法》為書名，將之出版。其全書各篇包括都市計畫、都市更新、容積移轉、建築管理、都市‧非都市土地之使用管制及其相關裁罰與行政救濟、土地重劃、土地徵收（區段徵收）與補償等有關土地利用法制議題，採案例解析（案例事實、要點、研析）型態，除對各議題所涉法規範為概說外，更從憲法、行政法總論之立論觀點，以法解釋論方法，指陳問題重點，予以析論；其整體內容諸凡取材、分析及論斷，多有足取。且所論實務與理論兼具，言之有物，對一般研習土地法學或處理土地事務者，皆有指引或參考之價值；同時，使吾人對現行土地利用法制問題與執行缺失之發現與匡正，乃至有關議題研究之再思與深化，亦將多所啟發，是具意義。值本書付梓之際，余重其作，爰略綴數語，以之為序。

政治大學地政學系教授
陳立夫
2019年8月7日

推薦序
案例土地利用法制研究的拓荒者

這是臺灣第一本從實際案例研究土地利用法的重要著作。

土地利用法制的規範基礎在哪裡？是在憲法第10章的第108條第2款、12款、14款，第13章的第142條；特別重要的，當然還有第143條。

按我國憲法的基本國策所設計的國民經濟體系，原是一個以市場經濟為基底，計劃經濟為例外的經濟秩序。識者辨識其市場經濟體制的基底，係從憲法第148條：「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通」，可以看出業已構建了自由市場經濟的格局；另從第144條：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」直接使用市場經濟基於自由競爭與自然獨占（natural monopoly）企業的概念建構經濟體制，也可偵知其旨。

若是追問市場經濟的例外之處何在？土地，應該是個不能不提的例子。

土地，是有限的資源；土地市場，不是完全競爭的自由市場。憲法第143條分為4項所規定的土地政策，從土地國有到依法私有，到照價納稅與照價收買（此中與公用徵收有無區別，如何區別，均值得研究討論），到礦產國有，到課徵增值稅，到土地分配與整理，再到扶植耕作與限定耕作面積等項，其指向均係將土地視作數量有限以致需防壟斷，而為避免土地價格受到違反市場經濟法則之人為操縱，乃無一不需關於土地的規劃及利用法制相與對應。同時憲法第108條中又已規定，行政區劃（第2款）、土地法（第12款）、公用徵收（第14款）等等均為委辦事項，相為呼應。這是根據憲法的相關規定，言土地利用之法制規劃的根本定位所在。

可以這麼說，大凡土地之國有與私有，到土地之利用與不利用，區域規劃、都市計劃、地籍測量及其編定、土地重劃、地價評估、還有土地的公用徵收等等，無一不在土地利用法制的射程與研究範圍之內。也因為土地利用法制，實用性極強，不能只從憲法簡約的條文規定作浮面的理解，還必須基於法治國家之憲政原理，深入相關行政法規的肌理，才能得其旨趣；更不能只重制度或理論研究，而還必須同時面向實務應用，從實際司法案例的分析討論著手，才能真正理解並且有效實現規劃並利用土地的法治目的與實施效果，解決因土地利用而生的諸般爭議與鉅細問題。

王珍玲教授，卒業於國立中興大學法商學院（即今臺北大學之前身）；在負笈德國深造之前，即曾供職政府法務部門，熟諳法務行政運作實務。又曾與我在所服務的理律法律事務所一度共事，早已深知她法律素養深厚，且有志於學術；嗣獲公費留學德國，專研公法，於福萊堡（Freiburg）大學取得法學博士學位，回臺後即長年居住臺灣中部任教上庠，春風化雨。

珍玲教授用功甚勤，長於研究著述，既目光宏遠，又不辭繁細。曾經與學界友人聯手悉心翻譯完成大部頭的德國建設法典（BauGB），一改業界累積多年將之視為建築法規的誤會。只此一事，已可知其學問貢獻，非在淺顯。

與建設法制不可割離的興趣，在於她一向鍾情的土地法律。她總以為，土地法固可從民商私法的角度視為私有財產法制的特別法，構成土地法學之傳統取徑，但也應上溯憲法規範定位，以公法的視野研究如何規劃土地之利用，始能成就規範國家公權力、促進土地之合理利用，從而實現憲法第142條謀求國民經濟社會均足的終極目的。此書匯集了近二十篇論文，越十萬言，都是她歷年來相關論述的重要心得。此書在公法領域中，兼賅理論與實踐，終則以「案例土地利用法」為題付梓出版，誠為土地法領域之中，少見而不可多得的公法法學著作。

我經其提點，將本書之篇章內容拜讀一過，乃能恍然於其研究慧眼別具，更已見識到她如何選擇許多行政、司法的實務案例，細心剖析、發掘並檢視現行土地利用法制之中，特別是關於都市計劃、都市更新、建築管理、地籍重測、用地編定、土地重劃還有土地徵收的諸般面向，圍繞著如何控制土地價格因素的核心議題，以謀掌握實現土地利用價值之制度設計、規劃、運作的重心，乃至批判其間的盲點與繞行的彎路何在，及其矯治之道，莫不是珍玲教授迥異於前人著述的獨到所在。

珍玲教授，堪稱案例土地利用法制研究領域之中，一位罕見的拓荒者。我相信這一本書，將只是她日後源源不絕之學術論述，初試啼聲的一個序曲而已。在其以本書嘉惠士子及業界社群，俾益眾多後來的研究討論之後，續出蘊蓄，屬樓迭上，至堪期待。是為序。

東吳大學法研所兼任教授
李念祖

三版序

本書於2019年9月初版迄今，倏忽又三年，期間因司法院大法官第423號解釋，行政訴訟法以增訂「都市計畫審查程序」專章之方式，規範人民得就違法之都市計畫認為損害其權利或法律上之利益時，得提起訴訟以資救濟。該訴訟具客觀訴訟之性質，亦有兼顧保障人民主觀權利之功能，並於2020年1月15日修正公布，自2020年7月1日施行。本次修法，不僅開啟我國行政訴訟法規範審查之先河，更具有促進人民權利保障、貫徹依法行政等重大意義。 依修正後行政訴訟法施行法第14-5條規定：「修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序之規定。修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」是修正行政訴訟法施行後發布之都市計畫，應均認屬法規命令之性質。

筆者忝為修法委員之一，三版除配合前開規定增修「都市計畫之法律性質」一文外，亦配合其他相關法規之修正修訂其他各篇，另增加「非都市土地用地更正編定與法律保留原則」及「自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準與從新從優原則」二篇實務上常見爭議問題，以饗讀者，並祈各界不吝指正。

王珍玲　謹識
2022年8月于台中

推薦序／林錫堯
推薦序／陳立夫
推薦序案例土地利用法制研究的拓荒者／李念祖
三版序
自　序

計畫法編
◆都市計畫之法律性質／1
壹、都市計畫之內容／2
貳、都市計畫之種類／2
參、主要計畫與細部計畫／3
肆、通盤檢討與個案變更／4
伍、都市計畫之性質／5

◆都市計畫與授權明確性原則／13
壹、都市計畫法之立法目的與適用範圍／14
貳、電子遊戲場業管理條例之立法目的與都市計畫法第79條之關係／15
參、授權明確性原則之意義及其適用／17

◆計畫原理及非都市土地分區與用地變更編定／21
壹、非都市土地分區使用管制之意義及目的／22
貳、非都市土地使用分區及用地變更編定途徑／24
參、國土計畫法下之非都市土地使用管制／29

◆更正編定與法律保留原則／35
壹、非都市土地使用分區及用地編定原則／36
貳、更正編定與變更編定／38
參、計畫形成自由與法律保留原則／40

◆「禁止容積移入」之法律性質／45
壹、容積率之意義及目的／47
貳、容積移轉與禁止容積移入或移出／47
參、通盤檢討或個案變更／49
肆、「禁止容積移入」之法律性質／51
伍、不當聯結禁止、比例與平等原則／52

◆共有土地違規使用之裁罰／55
壹、公共設施保留地未辦理徵收補償前，土地所有權人有哪些合法使用權利？／56
貳、行為責任或狀態責任？／57
參、何謂共同侵權行為人？應如何裁罰始為合理？／58

都市更新編
◆你家被都更了！你知道嗎？／63
壹、都市更新之意義及目的／64
貳、都市更新所需之同意比例／68
參、財產權保障與正當法律程序原則／72

◆都市更新地區範圍與更新單元之劃定／81
壹、都市更新地區範圍或更新單元之劃定與公益目的／82
貳、都市更新地區範圍或更新單元劃定之主體／86
參、都市更新單元劃定評估標準與行政法一般適用原則／91

◆自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準與從新從優原則／99
壹、新、舊法之適用與從新從優原則／101
貳、都市更新地區範圍或更新單元之劃定及公益目的與人民財產權保障／104
參、申請自行劃定更新單元之同意比例／105

建築管理編
◆建造執照開工日期之起算時點／109
壹、何謂開工？／110
貳、開工之日應如何起算？／110
參、地方制度法第19條規定建築管理事項為縣自治事項，地方政府可否自為與建築法第53條規定「開工日」不同之解釋及認定？／112

◆現有巷道與指定建築線／115
壹、何謂現有巷道？／117
貳、現有巷道認定之目的／118
參、現有巷道與指定建築線／118
肆、現有巷道之認定標準／120
伍、現有巷道與既成道路／125

◆論私設通路／129
壹、何謂私設通路／131
貳、私設通路、現有巷道、計畫道路與既成道路／132
參、私設通路與法定空地／133
肆、私設通路可否因市地重劃而改變其土地使用之性質？／134
伍、私設通路上可否建築圍牆？／135

◆私設通路與現有巷道／139
壹、現有巷道之意義及目的／141
貳、私設通路之意義及目的／142
參、現有巷道與私設通路之異同及關聯性／142

◆再論私設通路／147
壹、私設通路之意義及目的／148
貳、私設通路不等同現有巷道或既成道路／148
參、不同建築執照中留設之私設通路，可否通用／150
肆、程序違建與實質違建之區別／151

地籍編
◆地籍圖重測／155
壹、地籍圖重測之法律性質為何？／155
貳、複丈之法律依據及申請條件為何？／156
參、更正登記之法律依據及要件為何？／158

重劃編
◆土地重劃差額地價請求權時效之計算／161
壹、公法上請求權時效之意義及時效完成之效力／162
貳、公法上請求權時效期間及時效起算之時點／163
參、行政程序法施行前發生之公法上請求權時效期間之計算方式／164
肆、行政程序法施行後，行政程序法第131條規定能否作為公行政主體與人民公法上請求權消滅時效之共通規定／165

土地徵收編
◆徵收請求權／173
壹、人民有否向國家申請徵收土地之公法上請求權？／175
貳、具公用地役關係之道路得否請求徵收？／176

◆從區段徵收本質論抵價地之申領／181
壹、土地徵收之本質、意義及目的／183
貳、區段徵收之意義及目的／186
參、區段徵收抵價地之申領／193

◆公共設施保留地補償費之計算／199
壹、土地徵收條例第30條第1項、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條規定，以毗鄰「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為徵收補償之標準，其所謂「非公共設施保留地」是否應包括「公共設施用地」在內？／202
貳、所謂「毗鄰非公共設施保留地」之平均公告土地現值，應指毗鄰之非公共設施保留地之平均公告土地現值？抑或是土地徵收條例施行細則第31條第1項所稱之毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數？／203

◆農作改良物補償範圍之認定／211
壹、不確定法律概念之意義／212
貳、不確定法律概念與判斷餘地／213
參、不確定法律概念之司法審查密度／214

◆農作改良物補償標準與補償相當性原則／219
壹、土地徵收之特性／220
貳、補償相當性原則／221
參、農作物補償標準／222

◆撤銷徵收／227
壹、土地徵收之意義及效力／229
貳、撤銷徵收之意義及效力／230
參、市地重劃之意義及效力／232
肆、抵費地之意義及效力／233
伍、行政處分送達之方式及效力／234