無住之島：給臺灣青年世代居住正義的出路

經濟發展了，政治民主了
我們卻還沒有安穩的家？

無論月薪多少，每個人都有要求安穩居住的權利！

當房價已成天價，我們還只有拚命存錢買房一條路嗎？
買不起房子，是因為自己不夠努力？
買房=拚經濟？推動保障居住權益的政策=犧牲經濟？
打破居住權益的迷思，我們其實有不同的選擇！
臺灣是一座「無住之島」。根據統計，臺灣平均房價與人均所得比將近十倍，房價更被國際評比為「極度不可負擔」。然而，房價明明那麼高，為何社會仍舊鼓勵買房？除了背負千萬房貸，還有其他方法可以讓我們住的安穩嗎？
買不起房，不是一個人的事，而是所有人的事
長久以來，高舉經濟發展大旗的建商、缺乏完善住宅政策的政府，以及夢想炒房致富的大眾價值觀，三者共同造就了臺灣的高房價景觀。原本賴以居住與生活的家，就此成為難以負擔的商品。原本應當人人享有的居住權益，則成了少數人才有權享有的圖利工具。
本書指出，這種少數人獲益的高房價制度，不僅已讓臺灣成為無住之島，更會賠掉整個臺灣社會的未來。當買不起房的青年世代淪為崩世代，在租屋黑市中孤立無援，卻還要被貼上不努力與不爭氣的標籤，最終只會加劇社會與世代對立，更將全面衝擊國家的人口結構、年金制度與勞動體制。長遠來看，每個人都將為此受害。
「家」不該只是商品：重新思考「居住」的意義
身處無住之島的無助青年，真的有可能打破炒房致富的惡性循環，重新定義「家」的價值，找到居住正義的新方向嗎？
這正是長年研究都市改革的廖庭輝，希望透過本書解答的問題。本書藉由回顧臺灣三十年的住宅運動，帶領讀者展開一段「何謂住宅、何謂家」的思索歷程，一步步回顧臺灣高房價的歷史成因，分析各種買房迷思背後的人為與制度因素，同時試圖解開住房商品化的困境。

筆名洛書，東海大學社會學系碩士，碩士論文《從無殼蝸牛到巢運：臺灣住宅運動的倡議模式形構與轉化》獲得第二屆「臺灣住宅建築學生論文獎」以及臺灣社會研究學會二〇二一「批判與實踐碩士論文獎」。現任社會住宅推動聯盟與OURs都市改革組織合聘政策研究員，臺北市政府住宅審議會第三屆委員。
學生時期曾參與巢運的夜宿活動，進入住盟與OURs擔任政策研究員後，推動了《住宅法》、「實價登錄2.0」的修法倡議，是住宅運動政策倡議路線的實際參與者。

推薦序
從所有權到居住權――住宅運動的理路轉變

陳東升
臺大社會系教授、《金權城市》作者

臺灣學術社群有不少關於住宅政策的研究，也有一些都市土地開發的著作，但缺少以公民團體為主角的分析，《無住之島》是以無住屋者團結組織、崔媽媽基金會和專業者都市改革組織，與各時期的住宅運動當成主體，討論這些集體行動者對於臺灣公眾住宅權益的倡議和住宅政策的影響，以及分析影響公民團體住宅運動成敗的關鍵因素。我在一九九五年出版的《金權城市》，處理國家、地方派系和財團在都市土地開發所扮演的角色，但沒有涉及公民社會的力量，對此一直抱持著遺憾，而這一本書補足了都市與住宅研究的這個缺口，對臺灣都市與住宅政策研究的理論發展做出了貢獻，是關心都市與住宅問題的朋友值得好好閱讀的作品。

居住權的制度設計

這本書的起點是一九八九年無住屋者團結組織發起的社會運動，透過有系統的資料分析，呈現公民團體的運動策略、組織發展和住宅政策主張的轉變，讓讀者能夠理解臺灣解嚴後住宅政策跨時段的演變。

住宅運動團體的主要政策理念從住者有其屋調整到住者適其屋，是從所有權轉換到使用權的巨大改變，這是社會運動參與過程的深度反思後所做的轉化，顯現出公民團體相當厚實的政策修正能耐，這也是我們非常期待看到公民團體所累積的政策研發能力。

政策的轉向除了代表價值理念的新定位外，也相應發展出不同的制度設計，本書對此有相當充分的論述。住者有其屋基本上搭配著市場經濟運作的邏輯，政府和營建業將住宅當成商品，民眾也以這樣的思維方式，為了向金融機構貸款來購置房屋，拚命努力工作，沒有其他選擇。每一位民眾都是孤立擁有債務和房地產產權的消費者，雖有機會獲取住宅上漲的利潤，但也單獨承擔風險。在此，居住的權益變成是個人的問題，而不是透過集體行動去實現的社會議題。

當主要的訴求轉變成居住權，目標是要讓每位民眾以不同的方式得到居住權益的保障，民眾不需要在市場上競逐，而是可以發展出具有社會團結的合作經濟模式，所以也需要另類的制度設計。舉例來說，進行住宅議題倡議的公民團體和社會福利團體合作，為了解決社會最弱勢者的居住問題，因此參考了歐洲社會的政策，發展出社會住宅的具體主張。社會住宅由政府部門大量興建，這是硬體的部分，而軟體的部分是需要入住者進行社群經營，讓居住不只是佔有一個空間，而是一種社會團結關係的建立，發展出互助合作的生活方式。社會住宅政策的進步意義在於居住者是主體，他們不只是被動接受協助的對象，也是能夠對共同居住環境有所貢獻的行動者，所以社會住宅是可以提供賦能的方案。

其次，也可以透過健全租屋市場來保障居住的使用權、維護租屋者的權益，這是臺灣社會最不透明且亟需改革的面向。無論是在租屋價格的透明化、租屋所得稅制改革、租屋契約的法律保障等都需要政府部門積極落實。而公益房東的招募就是一種擺脫市場運作的模式，促使閒置的房屋在可負擔的價格上提供給租屋者，如此社會有限的資源得以充分使用，並且透過這樣的方式積極建立租屋的互惠運作模式。

第三、藉由創立合作社來改變所有權的型態，這是一種存在臺灣已久但沒有全面推廣的合作經濟模式，面對高房價和房地產炒作，住宅合作社的倡議雖然充滿挑戰，卻很有意義，且具有前瞻性。住宅合作社的所有權登記在法人組織，合作社成員有共識不得任意移轉入社的權益和股金，確保合作住宅不會變成商品，而是給社員的住所。另外，社員共同參與合作住宅的興建和管理，因此建立了一種居民共同治理的模式，落實居住管理的直接民主精神。社員參與興建住宅，可以讓硬體設施的構築滿足居民需求，減少後續裝潢的費用，降低居住者的成本。而入住後的共同管理，則是藉由參與公共事務來發展社區意識，建立社群團結的連帶。如此住屋不再必然是一種個人財產，而是以共同持有、共同治理的方式擁有住屋。財產的擁有帶來的不再是競爭與炒作，也不是原子化的個人主義，而是透過擁有共同資產來建立共享生命經驗的社群關係。

民間力量推動政府改革

相較於公民團體對於住宅政策的主張，政府部門的轉變則顯得緩慢，且缺乏政治制度論述典範的轉變。長期以來，對於政府部門來說，住宅是一種商品，而建築和房地產業是一種促進經濟發展的產業。在這樣的思維下，政府部門的主要住宅政策就是提供低利率購屋貸款，鼓勵民眾購買房屋，其他有關保障社會弱勢群體居住權的社會住宅不僅數量稀少，也缺乏完整的政策規劃。

政府面對租屋市場，則是放任非法運作，多數的房東沒有申報出租收入，租屋者欠缺公權力的保障。政府認定畢竟租屋是暫時的，多數人終究都要買房，所以不需介入租屋市場的管理，因此對於租屋品質的不滿，反而變成推動購屋的動能。然而政府面對房屋價格快速飆漲的時候，由於沒有積極管理租屋市場，政府也就無法透過租屋市場緩解民眾的居住需求，無力回應民眾的憤怒。可是政府依然不會自行調整政策走向，而是在公民團體的衝撞和倡議下，或是在選舉時，公民團體要求候選人簽下政策支票，政府部門才被動且緩步的改變作法。這樣的過程顯現出有能耐的公民社會存在的重要性。

期待看見公眾的樣貌

有關於都市土地與空間的研究，應該要特別重視公民組織作為行動主體的視角，本書已經開啟了一個方向，完整地敘說公民團體的倡議和行動改變臺灣住宅政策的動人故事，非常精彩！不過本書應該是受限於研究時間和資料的限制，因此研究分析的討論都是以相關公民團體或是運動領導者的意見來代表公眾的觀點，並且探究這些領導者和政府高階官員、企業組織負責人的策略互動關係，在這個層面上觀察公民團體主張的政策是否得以落實。這樣的做法過於菁英取向，缺少參與群眾複雜多樣的想法，公眾被當成一群同質的支持者，無法展現出公眾主動積極參與的政治過程。

我們必須了解居住權的議題牽涉到所有的民眾，他們如何感受到居住不正義，以及他們如何組織動員有相同理念的成員，並且共同參與治理，成為整個組織運作和社會運動倡議的主體，如此才是符合直接民主的理念。公眾擁有改革的權利，同時也要負擔解決社會重要課題的義務，這樣的公民組織和社會運動才可能持續，臺灣的公民社會才得以累積足夠的能量建立起面對各種挑戰的韌性，如果只由公民團體領導者提出各種政策和理念，無法喚起公眾實質參與，許多公平的提案也不可能落實。我相當期待後續的研究者能夠使用各種公眾意見調查、社群媒體的內容資訊、深度訪談等多類別資料，深入探討都市住宅議題的支持者和行動參與的公眾如何相互溝通討論，並改變議題的認知框架，發展組織動員管道來積極影響住宅政策。

自序／買房這條路已經走不通了――未來我們該如何爭取居住的權利？

時常有人問我：「雖然住宅團體不斷倡議、組織街頭運動，但無殼蝸牛運動至今三十幾年，臺灣的房價還是這麼高，到底是為什麼？」過去我也曾經為此感到疑惑，為什麼高房價問題無法解決？三十年來住宅運動前仆後繼是不是徒勞無功？

什麼是居住正義？

臺灣的高房價現象並非近年才有的問題，從一九八九年無殼蝸牛運動上街抗議高房價至今，高房價問題已經爭執了三十餘年，二〇〇九年行政院研考會調查民眾認為最應優先處理的施政項目，調查結果「都會區房價過高」為十大民怨之首，直到二〇二二年《聯合報》的「六都宜居大調查」，房價過高也是民眾普遍認為最需要馬上改善的問題。

臺灣過去三十年曾有多場社會運動，針對高房價與居住不正義的種種問題向政府提出訴求，也曾引發不少媒體關注，也有過政治人物來到運動現場做出政策承諾，但整體而言，這些努力卻並未對臺灣的高房價結構產生太大改變，居住不正義的狀況也沉痾至今。

但到底什麼是居住正義？

本書的立場是：居住正義不僅是處理高房價問題。居住正義是充分保障人民「安穩居住」的權利。也就是人民可以透過「買得起房」、「租得好房」等方式達成穩定居住，而無法在市場中找到良好住居的人，也可以透過住宅補貼、社會住宅等方式安居。這樣的「居住正義」概念，在臺灣所簽屬的聯合國《經濟社會文化權利國際公約》第四號一般性意見中，也有所闡述。

該意見的第七條為：「不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處，或把住所完全視為一商品而已，而應該視為安全、和平尊嚴地住在某處的權利」；第八條認為，適當住房權的面向包括「使用權的法律保障；服務、材料設備和基礎設施的可提供性；可負擔性；適居性；可獲取性；地點；文化的適足性。」

根據上述聯合國《經濟社會文化權利國際公約》定義的居住權保障，在目前的臺灣顯然只是「看得到達不成」的理想。但為什麼臺灣在這三十餘年來始終難以正義？而居住難以正義最大的受害者又是誰呢？

居住不正義最大的受害者

為什麼臺灣始終難以居住正義？這正是本書要回答的問題之一。政府長久以來都採取了錯誤的住宅政策，甚至可以說沒有住宅政策，只有鼓勵大家買房的「房地產政策」。而這種錯誤的住宅政策發展，又產生了難以改革的房產持有結構。

那麼哪些群體受高房價影響最深呢？雖然絕大多數的人都是受害者，但我認為青年群體受害最深。

二〇二一年，臺灣師範大學教育系教授張宜君與中研院社會所研究員林宗弘共同發表的〈時勢造英雄？臺灣個人所得的世代差異，一九九二～二〇一七〉論文指出，戰後到一九七二年以前出生的嬰兒潮世代享有經濟成長時期所帶來的所得優勢，相反地，一九七八年後出生的青年世代則普遍所得較低。若將不同世代在各自不同年齡階段的所得成長曲線描繪出來，會發現一九七八年後出生的青年世代（二〇二二年為四十五歲以下），初出社會工作的所得起點較低，且整體薪資成長曲線也不如父執輩那個世代，但是青年世代又面臨比前一個世代高昂許多的房價，如此承受薪資停滯與房價的壓力，大大影響了青年世代的人生軌跡，催生如少子化等諸般苦果。

投身居住議題的政策倡議

我出生於一九九〇年，在高中時期覺得透過公共事務的參與，應該多少能夠改變一些現狀吧！原本只是喜歡在網路論壇討論公共議題，後來想要實際做一點事情，就與網路論壇的幾位朋友組織了「烏鴉邦校園民主促進會」，協助學權受損的學生個案，並撰寫教戰手冊推廣校園民主。

高中畢業後，我進入東海大學政治系就讀，加入了學運社團「人間工作坊」，並成為幹部，摸索著學運組織的路線與經營，也發起過不少運動，後來進入東海社會所，在研究所時期還組織了校園工會，為兼任助理爭取合理的勞動權益。

在碩士班階段，因為三一八學運的啟發，碩士論文打算以「佔領運動」為研究題目，想要觀察社運期間佔領的公共空間，探究其中所產生的社會意義與新的秩序。我在二〇一四年赴香港訪談雨傘運動，回臺後也參與了巢運以及帝寶前的夜宿活動，親身躺在仁愛路上，這是我第一次參與居住相關的倡議運動。

那個躺在仁愛路上的夜裡，我心中浮現了本文開頭提出的問題：身處在二〇一四年的巢運現場，距離一九八九年的無殼蝸牛運動已經過了二十五年了，為什麼我們還深受高房價之苦？四分之一世紀以來的住宅運動，是不是付諸流水、毫無意義？

然而我沒有順利完成當初設定的題目，人生遭遇了波折，因此暫停學業，選擇先去服役。退伍後因緣際會進入了「社會住宅推動聯盟」 工作（以下簡稱「住盟」），擔任住盟與「都市改革組織」（Organization of Urban Re-s, Ours）合聘的政策研究員，負責政策研究與倡議工作。這份工作延續了我對公共政策的關懷，自二〇一九年服務至今。

工作一年之後，我更加深入認識、掌握了住宅運動三十年的歷史脈絡，於是想要再回頭重寫我的碩士論文，藉這個機會為臺灣三十年的住宅運動留下記錄，也為自己解答本文開頭的疑惑。其實，住宅運動三十年並非一事無成，在1989年無殼蝸牛運動的街頭抗議結束後，這場運動分化出了「都市改革組織」與「崔媽媽基金會」兩個住宅團體，往後這兩個團體持續調整倡議路線，逐漸從街頭轉向議會。崔媽媽基金會的執行長呂秉怡本身就是無殼蝸牛運動的參與者，長年投入租屋服務與租屋市場改革，而OURs的秘書長彭揚凱更是重啟住宅倡議運動的關鍵人物。隨後二〇一〇年住盟成立，募款召聘政策研究員，更確立了住宅運動走上政策倡議的路線。我身為政策研究員，就是當前住宅運動轉向政策倡議路線的其中一位參與者。

感謝秘書長揚凱的支持，二〇二一年我完成了碩士論文《從無殼蝸牛到巢運：臺灣住宅運動的倡議模式形構與轉化》，很榮幸獲得了第二屆「TRAA臺灣住宅建築獎」的學生論文獎。這篇論文的內容主要是社會學觀點的臺灣住宅運動回顧，也可說是一本臺灣住宅運動史。我認為回顧過往住宅運動的成功與失敗，對未來的政策倡議有幫助，也能提供給在不同議題上努力的社會運動者們作為參考。

這本書希望帶給讀者的是

再次回到本文開頭的問題，我想藉由這本書向讀者分享我的答案：住宅運動在這三十幾年有過停滯與消沉，但也累積了豐富的倡議經驗，並持續反省歷次運動的政治判斷，從最初主要抗議高房價、爭取所有權，到朝向更完整地追求整體居住權，推進諸如社會住宅等重要的居住政策。臺灣近年來其實通過了許多重要的居住政策改革，這也是我身為政策研究員的意義，我親身參與倡議的就有「實價登錄2.0」、《住宅法》修法等。

本書是以碩士論文的資料為基礎重新寫作而成，除了回顧臺灣的住宅運動，也補充了臺灣住宅政策的發展，希望讓讀者認識與自身居住權利相關的政策，進而能夠參與到未來居住議題的討論之中。

居住正義不僅是房價問題。臺灣的房價始終高不可攀，房價的確是一件無法避而不談的事，但是我們也不能只看房價，而應關心整體的住宅政策，是不是能保障人們的居住權。因此身為住宅團體的倡議者，我認為確實有必要解釋臺灣的住宅政策是怎麼轉變的？在這過程中，社會運動與政策倡議解決了哪些問題？有哪些問題始終沒有解決？又是為什麼？

從認識臺灣住宅運動三十年的歷程，我們除了可以深入了解政府在這之間推動的住宅政策內涵，更重要的是承繼在這片土地上已經長達三十年的思索積累。當今青年世代面臨嚴峻的居住困境，我們需要藉此釐清未來該何去何從。

身為青年群體的一員，相對幸運的是我無須面對緊迫的居住問題，但我周遭的許多朋友都為此所苦，承受著巨大的經濟壓力。他們初入社會時多半選擇租房子，可是經歷幾次搬遷之後，希望有一處安穩的住所，然而要面對的是高不可攀的房價，就算咬牙貸款買房換得居住的穩定，但背負鉅額的房貸，往後的日子也十分艱難。

對青年群體來說，透過購買取得所有權並以此保障居住權的路徑，在當今這個高房價的時代已經崩毀，這條路行不通了。因此我們應當嘗試以不同的思維面對居住困境。我期待可以透過這本書，邀請讀者參與住宅運動三十年的思索歷程，並為我們共同的未來找到出路。

因此，這是一本探求臺灣居住正義的書，也是一本給在居住不正義中受害最深的青年群體的書。我將梳理臺灣住宅政策的發展與演變、各時期住宅運動的訴求，並總結住宅運動三十年的成果，化為我們未來能夠持續推進居住政策改革的行動方案。

最後我要感謝秉怡以及揚凱，兩位同時是住宅運動的前輩與現役參與者，持續在崔媽媽基金會與OURs的崗位上努力著，本書之所以能夠完成，要感謝他們無私的協助。此外，也要特別感謝編輯立恆，他細心且具前瞻性的建議讓這本以論文改寫的專書變得更加完整易讀。我還要感謝一切在本書寫作過程中協助且容忍我的家人朋友們。雖幸得眾多老師前輩夥伴的教導與啟發，但本書一切不成熟與缺失之處，文責仍應由我自負。

推薦序 從所有權到居住權――住宅運動的理路轉變／陳東升
推薦序 居住正義的求索之旅／彭揚凱
自序 買房這條路已經走不通了――未來我們該如何爭取居住的權利？
第一章　臺灣居，真的好不易！
第二章　八○年代末期：住宅運動初萌芽
（無殼蝸牛運動後的崔媽媽基金會與OURs）
第三章　金融風暴到扁政府時代：居住權進入倡議
第四章　馬政府時代：進入法制面改革攻防
（住宅團體與行動小事典）
第五章　民進黨二次執政：改革的美麗與哀愁
第六章　經濟發展了，政治民主了，為什麼我們還住不好？
第七章　住宅運動的下一步

第二章 八〇年代末期：住宅運動初萌芽

臺灣居住不正義的現況，有其歷史淵源。首先是政府遷臺初期無意處理住宅問題。後來因政治經濟局勢的轉變，一度試圖透過國宅政策積極介入。
但到了八〇年代末期，政府在與民間市場的競爭中退居二線，反而開始鼓勵民間市場自由發展，並順勢推卸其政策責任，將住宅問題「去公共化」為純粹取決於個人努力的問題。
一九八九、一九九〇年民間發起的「無殼蝸牛運動」，正是戰後以來政府對住宅問題缺乏有力辦法的民怨展現，試圖要求政府重新擔負住宅政策發展的職責；在運動落幕後，政府也在一九九二年自行發動「二次土改」試圖解決土地商品化造成的國家發展問題。但這兩場運動與改革最終卻無法合力，而在面對土地金權階層的反抗時雙雙潰敗與沉寂。

臺灣高房價的歷史成因

 戰後初期：軍隊與移民湧入，政府無力且無意處理
臺灣的住宅問題，與戰後國民政府遷臺的發展政策息息相關。雖然二次世界大戰之後，有不少第三世界國家都在處理住宅問題上面臨困境，但臺灣戰後初期所面對的住宅問題卻有本質上的不同，並非都市化的人口遷移問題，而是因為國軍與政治難民湧入臺灣。這批一九四九年前後來到臺灣的移民約有兩百萬餘人，短短數年之內臺灣的人口增加了三分之一，當然會引發住宅問題。
在五〇年代初期，政府的統治思維仍以反攻大陸為主軸，其核心工作是將臺灣打造成反攻大陸的復興基地，根本無力也無意處理住宅問題。住宅問題首次躍上檯面，是在一九五三年的克蒂颱風後。克蒂颱風造成數以千計的人無家可歸，許多國大代表也成為受災戶。由於政府必須靠國大代表的支持維持正當性，因此政府動用美援資金，於一九五五年至一九五七年興建了八千五百戶各類住宅。這竟意外成為戰後臺灣住宅政策的起點。但直至此刻，一般民眾的住宅問題仍不在其政策視域當中。
一九五〇年代的臺灣，住宅尚未商品化，民間也還沒有出現專門建造住宅出售的建商，一般都是自地自建自用的住宅。除了公務人員以外的人口，大多只能接收、購買或佔有在市區空地上興建的違建聚落。可以說政府遷臺初期，在住宅問題上幾乎毫無作為，僅採放任的態度讓人民自行透過違建等「非正式住居」（informal settlement）解決住宅需求。

 六〇年代：民間建商的崛起
韓戰過後，臺灣被納入美國的圍堵戰略，是美國反共體系的一環，因此解決住宅問題成為維繫臺灣安定的當務之急。在美國顧問浦路加（Hugo. V. Bmeha）的堅持下，政府於一九五七年制定了《興建國民住宅貸款條例》，但當時國防預算就佔了總預算的八成五，所以實際上政府沒有能力提供貸款解決住宅問題，加上一九五八年美援贈款及貸款停止，一九六四年後央行也不願意大量提供國宅貸款。
因此直至一九七五年該條例廢止時，只興建了十二萬五千餘戶，扣除公教住宅、災難重建住宅等類別，實際進入到住宅市場的國宅僅五萬六千戶左右，對整體住宅市場供給並未發揮重要效果。這個時期都市地區的國宅，尤其是臺北市的國宅多數都是「整建住宅」。整建住宅是政府提供給拆遷戶的安置住宅，政府為了整頓交通或是興辦公共建設，必須拆除原地舊有的建物，因此居住在公共建設預定地上的住戶，就搬遷至政府提供的整建住宅。所以儘管蓋了整建住宅，但實質的住宅供給並未增加。
六〇年代都市充滿了違章建築，一九六六年起臺北市實施「違章建築處理四年計畫」，預計拆除一萬四千多戶違建，並規劃興建整建住宅，預計安置至少一萬兩千戶，但實際上最後僅安置一千兩百多戶。面對住宅極度欠缺的狀況，被拆除的違建戶往往轉移到其它地方搭建新違建。
政府為什麼不重視住宅建設，其中一個原因是要將資源集中於產業發展。一九六〇年政府於高雄臨海開發第一個工業區，並於一九六六年於高雄前鎮設置加工出口區，出口導向的加工貿易是當時國家發展的核心政策。由於資源有限，新興的民間建設產業與當時的加工出口產業有著一定程度的競爭對立，政府不願提供民間建設產業融資優惠與補貼，政府希望透過「拚經濟」，提升國民所得，經濟成長，住宅問題便能迎刃而解。
但六〇年代是臺灣經濟成長與都市化快速發展的時期。因此都市擴張，人口集中至都市，民眾只能透過新興的民間建商取得住宅，由於政府沒有提供優惠貸款等政策協助營建業發展，民間建商便自行發展出以「預售」作為集資的房產銷售模式。隨著六〇年代的經濟起飛，住宅市場發展迅速，民間建商已逐漸成為住宅的供應主力。
儘管如此，臺灣的住宅存量依然不足，根據行政院一九七一年的統計，一九五七至一九六八年，臺灣住宅約增加二十七萬五千戶，人口卻增加了三百九十六萬。住宅供給遠遠趕不上都市化、人口增長的速度，造成房價飆升。

 七〇年代：政府重回住宅供應的嘗試與失敗
民間建商雖然逐漸崛起並成為供應主力，但其價格往往十分昂貴，難以解決嚴重的住宅問題。加上六〇年代的經濟起飛與都市化發展，又進一步地推升房價上揚。例如臺北市的新建公寓，在一九六六年時每坪價格為三千七百元，到了一九六八年已經上漲到七千五百六十元，使得鄉村移入都市的人口難以進入市場購屋。到了七〇年代初期，住宅供給已經成為最主要的都市問題，加上中華民國退出聯合國等國際情勢的轉變，國內民生的穩定就成為了政府的重要課題，其中住宅供給是首要關鍵。
在這個階段，政府採取的是「一手壓制，一手興辦」的大有為政府策略，強力且大範圍地介入住宅問題，一方面壓抑民間市場，另一方面興建國宅。在壓抑民間市場方面，政府採取了許多手段，如第一次石油危機後下令要求建材限價、五樓以上限建、頒布建築融資禁令，第二次石油危機時則下令追查購屋資金、空地限期建築使用、調整土地增值稅。在興建國宅方面，一九七五年通過《國民住宅條例》，計畫直接興辦國宅售予低收入家庭，預計從一九七六年至一九八一年的六年內要興建十萬戶國宅；在一九七九年時，又將興建國宅納入後來的「十二大建設」當中，目標為十年興建六十萬戶，並以憲法中的「民生主義」作為其正當性來源。
但這些努力的成效卻非常有限。首先，政府對民間市場採取的壓制手段，沒有辦法解決經濟發展後新興中上收入者對住宅的需求。雖然政策壓制對房價漲勢產生顯著打擊，但都市人口增長與中產階級的增加，也讓房價始終沒有下跌。其次，由於國宅計劃初期組織機構不健全，加上人力資金未能配合，以及土地難以取得等原因，一九七六至一九八一年預計興建的十萬戶，至計劃期限為止僅執行七萬兩千五百戶，完工則不到一半，且真正分配給民眾公開承購的國宅戶數僅佔總數的百分之三十八。
另一方面，國宅政策本質上是提供給低收入群體的社會福利政策，雖然售價相對市場住宅低廉，但目標群體的還款能力卻也相應更差。在「蓋得少、蓋得慢、蓋得不夠便宜」的狀況下，國宅開始出現滯銷現象並衝擊國家財政，同時物價成本持續上漲，在國防與經濟建設預算擠壓社福預算的情形下，興辦國宅不但沒有造成經濟發展的正循環，反而成為了財政上的無底洞。
當現實和最初的構想出現鴻溝，政府又再次逃避供應住宅的責任與承諾，而悄悄地將主角的位置還給了民間住宅市場，在下一章節的政策分析中，可以看見政府的立場轉變。

 八〇年代：經濟自由化，政府退居住宅供給二線
時間來到一九八〇年代，上述壓抑民間住宅市場的政策已經造成影響，而國宅也產生一定的作用。雖然國宅的數量不多，僅佔住宅存量的百分之五，但此時國宅有政府補貼支持，而且屬於非營利性質，因此在八〇年代，民間房地產市場已被壓制，甚至出現跌價與滯銷。
另一方面，由於第二次石油危機引發物價上漲，也使得國宅成本同步上升，原本國宅政策主要照顧的中低階層已經開始無力負擔。另一方面，政府為了處理國宅滯銷，選擇降價並放寬原有的承購限制，使得國宅一變成為中上階層願意接受的物件，卻也造成國宅與建商興建的民間住宅在有限的市場內相互競爭，雙雙滯銷，如「白宮」、「華美」等大型建商也接連倒閉。
面對國宅問題，政府的首要任務是解決國宅滯銷帶來的財務危機。但由於民間建商一直扮演著住宅供應主力的角色，其產業衰微帶來的危機同樣將對社會造成衝擊，政府亦不能完全坐視不理，因此在一九八二年解除建築業融資禁令。
與此同時，臺灣「超額儲蓄」的問題愈加嚴重，房地產金融已成為解決過度積累之閒置資金的重要手段，且在政治上美國的雷根主義要求臺灣經濟更加「自由化」，利率連年調降，造成八〇年代後半期的臺灣就此進入資本狂飆的年代。
一九八六年政府推動「建築經理公司」制度，作為投資、購屋、融資三者間的中介角色，並降低原先規劃的國宅興建數量，象徵政府對於住宅市場改以監管為主，實質上等同宣告與民間競爭「住宅主要供給方」的目標已然失敗。
一九八七年七月政府解除外匯管制，新臺幣對美元大幅升值，熱錢大量湧入臺灣並注入股票市場與房地產市場，一九八七年初，股票指數約一千點，至一九九〇年二月已經超過一萬兩千點。一九八七年臺北市宣布興建捷運系統、一九八八年釋出兩千餘億的公共設施保留地徵收款，全臺房價開始連續三年暴漲。
八〇年代的房價上漲，與六〇、七〇年代的數波房價漲勢背後原因大不相同。先前房價上漲的主因為人口增加和都市化的剛性需求。一九六一年至一九七〇年，全臺灣人口從一千一百一十四萬人成長至一千四百七十五萬人。而一九七〇年至一九八〇年則是臺灣都市化成長最快的十年。但一九八五年至一九八九年，都會地區人口並未明顯增加，平均國民所得只增加百分之十九，在上述游資湧入、房地產金融化加劇的背景下，房價卻上漲了百分之一百八十。薪資成長與房價漲幅逐漸脫鉤，而租屋市場也日益火熱，在一九八九年初至七月之間，臺北市房屋租金調幅平均在百分之五十以上並持續攀升。

 房價飆漲與住宅需求去公共化：運動山雨欲來
整體而言，在九〇年代之前，雖然政府曾經試圖成為住宅供給的主力角色，但在實際規模上卻從來沒有真正成為主力，政府的政策也並未能產生經濟層面的正向循環，反而造成沉重的財政負擔，在經濟自由化的浪潮中宣告失敗。
另一方面，隨著房市逐漸火熱，預售屋搶購潮開始出現，建商制定的定型化契約造成許多糾紛。最後政府的走向由「試圖成為住宅供給的主力」轉為退居二線，改為「維繫市場秩序與公信力」，並建立「建築經理公司」制度作為新政策走向的開端。
到了這個階段，政府的「住宅政策」實質上等於只是維持不動產資本市場活絡的「房地產政策」，政府介入主要是處理市場內的漏洞與紛爭。在臺灣住宅問題的發展過程中，民眾解決住宅問題的主要方式仍然是由個人「自己努力找辦法」，而政府在「大有為政府」的國宅政策失敗後，逐漸將民眾的居住困境轉化為關乎努力工作、認真儲蓄、置產投資之個人議題。住宅問題被從公共政策的領域「去公共化」，此後「居住權」等同於「財產權」，若無法擁有房產就無權享有居住的穩定，也讓人民產生了「房價不能漲，否則居住權將受損；但也不能跌，否則財產權會受損」的矛盾心理。
自六〇年代開始的都市人口集中與經濟快速增長，一直到八〇年代末期的房價暴漲，「房地產是最佳投資標的」已經被烙印為整整一代人的認知。在這二十年當中，臺灣的住宅長期維持高度商品化，政府對於市場的干預失敗，房產稅賦過低，強調家庭、個人努力存錢買房，將居住問題轉化為個人勤奮問題，並以提高住宅自有率作為進步指標。但在住宅自有率不斷上升的同時，房價也持續飆漲，臺灣住宅自有率自一九七六年的百分之六十七，至一九八九年已上升至百分之七十九；臺北市新屋平均房價亦從一九七六年的每坪兩萬八千一百元漲至一九八九年的每坪二十八萬四千五百元。
面對房價快速飆漲的衝擊，臺灣的住宅問題又重新成為民眾生活的重大議題。與此同時，解嚴帶來的政治自由化，新興的社會力量也開始崛起。正是在此時空背景下，爆發了臺灣戰後首次大規模的住宅運動，住宅運動與倡議團體初次登上歷史舞台，成為住宅政策的重要倡議者。