能源轉型政策的分析與評估：以台南七股的太陽光電政策為例

序 言

我在彰化出生，台北長大，走過許多國內外的城市，但台南一直不是我熟悉的地方，對台南的印象僅停留於大學時訪友所見的大榕樹。因緣際會下，我從世新大學轉至成功大學教書，台南成為我工作和居住的城市。有幸在2018年被邀請進入水利系王筱雯老師在七股的研究團隊，參與王老師主持的三年期整合型科技部計畫【探尋最小環境與社會衝突的能源轉型路徑：架構大規模太陽能光電對海岸濕地魚塭衝擊的跨域評估 】（簡稱最小衝突計畫）。
過去我的研究聚焦於政治事件對經濟指標的影響，先前也是在韋伯出版社的協助下出版了《政府與市場》一書，研究方法以次級資料分析與建構經濟模型為主，田野調查與質化研究一直不是我的專長。在參與最小衝突計畫期間，得以出席在七股舉行的許多說明會與公聽會，與許多地方人士對談，真實地從對話中去聆聽與理解各方對於太陽光電政策的想法，以及該政策可能造成的影響，雖然我同時也使用政策分析與評估的方法蒐集量化資料，但也都需要對於受訪者進行口頭解釋，讓我得以累積田野調查與訪談的經驗，受益良多。
在本書的撰寫期間，一邊敲著鍵盤，我的眼前會同時出現七股的風光，大片大片的魚塭映著藍天，白鷺鷥的長腳立在曾是鹽田的水域中，我和助理開著車子在魚塭田中穿梭尋找受訪者的家，里長邀我們留下來在社區活動中心共餐，逐戶敲門發放問卷時被狗叫聲驚嚇等，這些場景雖然不能被整理進書中成為資料呈現，但都是我珍貴的回憶。感謝在研究進行中願意花時間與我對談的所有人，這些談話的內容讓本書能夠豐厚與立體。
在參與這三年期的科技部計畫的期間，也遭逢了我自己人生的重大事件，我在第二期計畫即將展開前得知自己罹癌，需要即刻治療，雖然想過應該要退出計畫專心休養，但已經是長期病友的朋友告訴我一句話：「不要專心生病，該做什麼還做什麼」。也因此，在研究團隊的包容中，我繼續參與研究的進行，也才能有本書的誕生。在氣候變遷已成為事實的今天，能源轉型是勢在必行的道路，但發展替代能源在地方上造成許多爭議與衝突也是不爭的事實，本書透過不同的政策分析與評估的方法，希望能夠為漁電共生與鹽田種田在七股的推動提供紀錄與科學證據，作為未來推動相關政策的參考。
本書能夠付梓要感謝的人實在太多，最小衝突計畫團隊中的王筱雯老師、杜文苓老師及邱花妹老師一直都是研究中的最好夥伴，總計畫的助理林雨柔和董安龍在七股的在地耕耘讓我能快速進入研究場域，陪著我在七股各地進行調查的助理：張嘉玹、施旻彤和謝念澄，願意幫我校對內容的徐明莉博士，還有在這期間被我諮詢及提供意見的學界友人，當然還有資助計畫的科技部，在此一併致謝。若文中有任何的錯誤與疏漏，自當由我負起全責。
五月的台南鳳凰花已經慢慢綻開，蔚藍的天空配上火紅的花朵，又是一個典型的台南夏天。希望讀者在理解書中的政策分析與評估方法的同時，如果對於研究場域的七股感興趣，在未來新冠疫情平息後，能夠到現地走走，親自觀察太陽光電在七股的現況。

洪綾君
2022年5月於成功大學社會科學院

第一章　政策分析與評估的方法及工具

本章為本書的緒論，首先說明公共政策分析與評估的概念，以及其重疊之處；繼而說明政策分析與評估使用的方法與工具，以導出本書將使用的分析評估方法，最後說明本書的章節安排。

第一節　公共政策的分析與評估

一、公共政策的定義與過程
雖然政治學者對於政治科學的研究與討論存在已久，但對公共政策進行系統性的研究是近六十年左右的事（Birkland, 2011）。由於政策科學是十分年輕的學科，故對於如何研究與分析政策仍存在許多分歧與討論的空間。在討論如何分析與評估公共政策前，先簡單介紹公共政策的定義與理解公共政策的方式。
Thomas Dye 對公共政策下的定義是最為廣義也是最容易被記憶的：「公共政策就是政府的作為與不作為」（Dye, 2017）。是故除了政府選擇利用其權威去分配資源，以及針對公共問題去採取對策的主動作為外，政府的不作為同樣也展現了政府對於公共問題的態度，這些作為與不作為，都是公共政策的範疇。以能源政策為例，一個國家的政府選擇興建核電廠與否，都是該政府公共政策意志的展現。
公共政策可以是對行為的管制、對官僚的組織、對利益的分配、或是對稅捐的徵收等等（Dye, 2017）。吳重禮（2020）引用Peters（1993）的分類方法，將公共政策的類型分為五類，分別為制定法律、社會服務、經費補助、課徵賦稅、以及訴諸其它經濟手段等；而Lowi（1972）則是根據「政策效應」與「實施方式」兩個面向，將公共政策區分為四個類型：分配政策、管制政策、建制政策與重分配政策。結合Salisbury（1968）及Lowi（1972）對公共政策的分類，則是較為人熟知的公共政策類型（丘昌泰，2010）：

1. 管制性政策（regulatory policy）：指權威當局設定一致性的管制規則或規範，以指導政府機關或標的團體（target group）採取某些行動。例如空污政策便是以《空氣污染防制法》對空氣品質與防制進行規範。
2. 自我管制政策（self-regulatory policy）：即權威當局並未設定嚴格的、一致性的管制規則或規範，僅設定原則性的遊戲規則，委由各政府機關或標的團體自行決定採取何種行動。例如在大學自治上，雖然大學法規定大學內部之主要架構，但在教學、學習自由、講授內容、學生選擇科系與課程自由均為大學自治項目，可由各大學自主決定。
3. 分配性政策（distributive policy）：指權威當局將利益或義務分配給不同政府機關或標的團體享受或負擔的政策。例如中央政府以《財政收支劃分法》對直轄市及各縣市政府進行稅收的分配。
4. 重分配政策（redistribution policy）：指權威當局將某一標的團體的利益或義務，轉嫁給另一標的團體享受或承擔的政策。例如個人所得稅採累進稅率，便是一種透過課稅方式對個人財富進行重分配的政策。

在理解公共政策的形成過程方面，一般用公共政策的線型模式來快速地說明公共問題從被注意到被形成政策等過程：首先是公共問題被政府排入政策議程，再來政府根據公共問題進行政策研擬以形成政策，政策在真正能夠執行前，可能需要經過合法化的過程，最後，政府或其它單位需要為政策的執行進行評估，據以作為政策未來改善的參考。雖然此五階段過程可能過於簡化或抽象，但卻不失為一種快速理解公共政策的方式。
表1.1中的五個階段看似一個線性的連續過程，但在實際的公共政策發展中，有的政策可能在法制化階段就被停止，或是有的政策會在評估後又重新回到政策形成階段，故不見得所有公共政策都會線型地走完此五階段過程。在這五個階段中，常涉及各種資訊及方案的比較與選擇，故亟需要具體及科學化的證據，讓方案的選擇及各項的決策更具科學與可靠性。
由於在公共政策的每一個階段中，都需要有大量的證據以協助定義或理解該階段的議題，循證研究（evidence-based research）也因而在公共政策研究中越來越被重視，近年來在電子化政府、資料公開、大數據分析的浪潮下，讓資料取得與累積越來越迅速，促進循證研究的普及。美國在2019年1月14日由川普總統簽署的《實證決策基本法》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018），便要求美國聯邦政府的所有機構要發展循證基礎的政策制定以及政策評估計算。莊文忠（2018）整理出各政策過程階段所需的不同證據議題，顯示雖然在從議題設定到政策評估各階段的重點不同，但都需要實證證據作為基礎以支持決策。
政策分析便是針對政策相關議題進行各種分析與研究，提供政策需要的證據，但有時政策分析有時也是在衡量政策的表現或影響，與政策評估有一定的重疊，以下介紹政策分析與評估的概念。