澳門的治理、政制與法治建設

治理、政制與法治建設，在澳門特別行政區憲制秩序中的作用環環相扣。

治理上，澳門在中央的全面管治權下實行高度自治，形成具有澳門特色的「一國兩制」治理模式。政制的良性運作是治理的關鍵。法治是治理的重要保障。這三者整體關係到憲法和基本法在澳門實施的機制完善和特區憲制秩序建設。

本書是在我多年發表有關澳門基本法實施方面的幾篇論文的基礎上修改和補充而成。我以《澳門的治理、政制與法治建設》作為書名。

治理有地方治理和國家治理之分。澳門特別行政區的治理在性質上屬於地方治理。中國對澳門恢復行使主權，是指恢復行使管治澳門的權力。在單一制的國家結構形式下，中央對地方有全面管治權。澳門也不可能例外。不同的是澳門特別行政區實行高度自治。這種高度自治是中央全面管治權授權形成的，中央不僅保留著部分權力，而且還對授出的權力有監督權，由此形成澳門特別行政區治理的基本框架。「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治是澳門特別行政區治理的基本原則。

澳門回歸二十多年來，已形成了具有澳門特色的「一國兩制」實踐。澳門特別行政區的治理既與國家治理相聯繫和銜接，又在「一國兩制」下形成與澳門社會相適應、具有自身顯著特點的治理模式。澳門特別行政區治理體系包括中央全面管治權和特區高度自治權的有機結合、特區政權機關之間的相互配合和相互制約、特區政府與社會公眾的良好互動和緊密合作。澳門特別行政區治理追求的總目標是維護國家主權、安全、發展利益，保持澳門特別行政區長期繁榮穩定。本書探討了恢復行使主權的內涵，並對澳門特別行政區治理體系現代化若干問題提出思考。

政制良性運作是治理的關鍵。澳門特別行政區政制是一種與「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治相適應，吸收原先總督制的合理成分、行政長官在整個政治體制中居於核心地位並主導政治體制運作的地方性政治體制。本書探討了這種新型政治體制的設計原理和現實運作，並指出兼顧社會各階層利益是其中的重要設計原則。

澳門特別行政區的治理離不開法治。法治是最好的治理。離開法治的指引，澳門特別行政區治理難以堅持正確的方向。本書對澳門回歸以來的法制建設成就進行了初步總結和未來展望，探討了澳門特別行政區的法律淵源和法律體系建設方向，並就行政法院地位、國家安全、集會遊行示威自由、財政預算、立法會議事規則等方面的具體法律問題展開討論。本書還討論了澳區全國人大代表和澳門立法會議員的法律地位和權利義務等問題。

以下是這些論文原來發表的題目及發表時間：

1）論「恢復行使主權」的內涵，2009年12月4日；

2）澳門特別行政區治理體系現代化的若干思考，2014年9月27日；

3）澳門特別行政區法律體系建設的成就和挑戰，2015年5月，及澳門回歸十七年來法制建設的成就與展望，2017年1月18日；

4）澳門特別行政區法律體系的淵源構成，2015年5月；

5）新型政治體制的設計與運作，2014年11月；

6）「兼顧各階層利益」的澳門政制設計原則與構建澳門和諧社會，2006年5月；

7）論行政法規在澳門基本法上的地位，2008年6月；

8）澳門《維護國家安全法》的制定及其意義，2009年11月10日；

9）集會、遊行、示威自由及其相關法制完善，2010年6月22日；

10）論《澳門基本法》關於財政預算和決算制度的規定，2014年3月27日，及澳門《預算綱要法》修改問題探討，2015年5月；

11）澳門立法會表決制度研究，2014年4月；

12）論澳門特別行政區全國人大代表的地位、權利與義務，2011年3月30日；

13）論澳門特別行政區議員的法律地位、發言和表決，2009年12月。

本書原想命名為《澳門基本法實施若干問題研究》。考慮到這樣的書名不能揭示出上述論文的鮮明主題，而且隨著澳門特色「一國兩制」實踐的深入發展，有些論文所討論的問題已經時過境遷，我對全書作了統一處理和必要的資料更新。為體現作為一本學術專著應有的體系化，論文的標題基本上作了修改，除少數幾篇外，多數論文改寫或增寫了部分內容。

第一章討論恢復行使主權的內涵，文章結構作了變動，並增寫了全面管治權理論。

第二章改為著重討論澳門特別行政區治理體系的基本原則和體系構成，並強調了國家認同和制度建設在推理澳門治理體系現代化進程中的作用。

第三章是在2015年及2017年兩篇論文的基礎上改寫而成，更新了最新的立法資料。

第四章討論澳門特別行政區的法律淵源。本章基本上沒有改動。

第五章改為行政長官制的設計與運作。原來的論文強調這種政治體制的地方性，並將這種新型政治體制的基本原則概括為：（1）地方政治體制；（2）行政主導；（3）行政與立法互相配合又互相制約；（4）司法獨立。2018年8月，我在《政治與法律》上發表了《港澳政治體制中行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的探討》，提出行政、立法與司法既互相配合又互相制約是設計行政長官制的總原則。本章將這一總原則寫入。

第六章討論兼顧各階層利益的民主政制設計原則。文章結構作了變動。

第七章討論澳門行政審判體制特點和行政法院地位。澳門回歸時「午夜立法」通過的第9/1999號法律《司法組織綱要法》，後來又經第7/2004號法律、第9/2004號法律及第4/2019號法律作了修改。文章根據最新立法情況作了必要的資格更新。

第八章討論澳門第2/1999號法律《維護國家安全法》，考慮到澳門特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設不斷持續推進，單純再探討2009年《維護國家安全法》的立法意義就顯得不接地氣了。2018年澳門行政長官頒佈第22/2018號行政法規，成立由行政長官擔任主席的維護國家安全委員會，2019年立法會通過第4/2019號法律修改《司法組織綱要法》，規定《維護國家安全法》所規定的罪行只能由中國籍法官審理及中國籍檢察官參與訴訟，2020年通過第14/2020號法律，在澳門司法警察局組織架構上成立有關國家安全的執行機構。本章改為討論澳門維護國家安全法的制定過程、主要內容和後續配套，增寫了不斷推進維護國家安全法律制度和執行機制建設的內容。

第九章討論集會、遊行和示威自由及相關法制，更新第11/2018號法律對《集會權及示威權》的修改情況，增寫了澳門法院有關集會、遊行和示威自由的幾個代表性案例分析。

第十章討論澳門財政預算制度。澳門回歸後，如何加強立法會對政府的財政監督，一直是澳門社會各界關注的焦點。修改澳門第4/83/M號法令《訂定有關本地區總預算及公共會計之編制及執行，管理及業務賬目之編制以及公共行政方面財政業務之稽查規則》，即原來通常所說的「預算綱要法」，是當時社會關注的焦點，也是立法會對政府加強財政監督的必要舉措。原來的論文討論了澳門財政預算制度應遵循的原則，提出了該法令修改的具體建議框架。2017年澳門立法會通過了第15/2017號法令《預算綱要法》，2018年行政長官頒佈了第2/2018號行政法規《預算綱要法施行細則》，再將第4/83/M號法令稱為「預算綱要法」及討論如何修改問題，就顯得不恰當和不合時宜了。文章結構作了變動，增寫了新的《財政預算綱要法》制定情況。

第十一章討論澳門立法會表決制度。原論文發表在2014年。澳門立法會在2015年及2017年通過第1/2015號決議和第2/2017號決議，對立法會議事規則進行了修改，其中第2/2017號決議對議事規則第81條有關表決制度的條文作了修改，將該條原來共二款改為共四款。本章增寫了對立法會議事規則第81條新第2、3、4款的討論。

第十二章討論澳門特區全國人大代表的地位、權利和義務，更新了最近幾屆澳區全國人大代表的資料和產生辦法，增寫了澳區全國人大代表參選人有擁護中國憲法、澳門基本法及「一國兩制」方針政策、效忠中華人民共和國和澳門特別行政區義務的內容，並恢復和增寫了憲法第74條澳門特別行政區全國人大代表應當享有特定人身保護權和言論免責權的內容。

第十三章討論澳門特別行政區立法會議員的法律地位、發言和表決。本章基本上沒有改動。

這些問題歸結起來，就是要進一步完善憲法和基本法在澳門特別行政區實施的制度機制。完善憲法和基本法實施的制度機制既可以從中央層面來研究，也可以從特別行政區層面來研究。從當前研究狀況來看，多數主要側重於從中央層面來進行研究，強調中央在「一國兩制」中的責任及主動、積極行使全面管治權。這無疑是正確的。然而，從特別行政區行使高度自治權的角度來研究完善憲法和基本法實施的制度機制，使憲法和基本法在澳門特別行政區「落地生根」，則是更生動更有意義的方面。本書體現了作者的一點努力。

本書亦是我承擔的國家社會科學基金重大項目「完善憲法和基本法在特別行政區實施的制度和機制研究」的部分階段性成果。

王禹

2021年10月1日

自序

第一章 國家對澳門恢復行使主權的內涵 / 001

第二章 澳門特別行政區治理的原則、體系構成和現代化 / 019

第三章 澳門特別行政區法律體系建設的成就與展望 / 037

第四章 澳門特別行政區法律體系的淵源構成 / 061

第五章 行政長官制的設計與運作 / 091

第六章 兼顧各階層利益的民主政制設計原則 / 113

第七章 澳門行政審判體制和行政法院 / 127

第八章 澳門《維護國家安全法》的制定及過程、主要內容和後續配套 / 149

第九章 集會、遊行和示威自由及相關法制 / 165

第十章 澳門財政預算制度 / 183

第十一章　澳門立法會表決制度 / 205

第十二章　澳門特別行政區全國人大代表的地位、權利與義務 / 221