六國教育制度分析：美德英日法中(4E)

四版序

外國教育制度的學習至少有三項益處：(1)增廣國際視野，豐富教育專業知識的內涵，也能滿足學習者對他國教育制度的好奇心；(2)經由對外國教育制度的對照，加深學習者對本國教育制度特點的瞭解；(3)從分析比較過程中，可增進學習者對教育議題的敏感度，並訓練規劃制度改革的能力。其次，各國教育制度都有其特有的歷史、文化與社會脈絡，宜進一步理解，才能轉化為提供我國教育改革之參考。
本書以美國、德國、英國、日本、法國、中國等六個國家為對象，在順序的安排上，則把這六個國家可分為三組：
1.美國與德國：同為聯邦制國家，聯邦制國家教育制度最大的特徵是教育事務為各州(邦)權責，聯邦政府主管教育行政機關的職權與角色，與單一制國家(例如：英、日、法、中)差異頗大。
2.英國與日本：同為內閣制國家，內閣制國家最大的特徵是行政與立法合一，行政機關所提教育法案，可以很容易地在議會通過。不會像台灣執政黨所提的法案，無法在立法院通過的情形。
3.法國與中國：都是比較中央集權的國家，法國採取的是教育行政一條鞭的機制，透過完整的督學系統，主導教育施政。中國則是黨國合一的機制，各級政府機關與各級學校的運作，實質上是受到黨的系統的影響。法、中兩國共同的議題應該是分權化與民主化的問題。
整體而言，本書具有四點特色：
(一)各國家的分析架構相同，有利跨國比較
本書把每一個國家教育制度分為教育行政制度與學校制度兩部分，在教育行政制度方面，依各國政府層級多寡不同，分別加以分析。在學校制度方面，則依學校層級，從學前教育、初等教育、初級中等教育、高級中等教育、高等教育。由於各國家的分析架構相同，有利跨國比較，增進學習效果。
(二)大數據資料的運用，增進比較教育研究的實證性
本書大量使用各國教育部出版的教育統計資料，例如：美國聯邦教育部的教育統計摘要，英國教育部的教育與訓練統計，日本文部科學省的統計要覧、諸外國教育統計，中國教育部的教育统計數據等。各國的教育統計資料不斷發布，且都能從網路上蒐集到，從中發現變革的軌跡，更為精準掌握制度的發展現況。
(三)依據分析結果，歸納制度特色，建立學習鷹架
本書除第一節外，每節之後均依據分析結果，歸納制度的特色，包括教育行政制度的特色、初等教育的特色、中等教育的特色、高等教育的特色等四方面，以利學習者建立學習鷹架(scaffolding)，以奠定後續專題的研究之基礎。
(四)附錄與本文相互為用，增進全面性的瞭解
配合本書內容，選編20 則附錄，附錄與本文相互為用，有助於學習者對於比較教育的主題有更全面性的瞭解。此種安排，可以補本書涵蓋國家數過少之不足；畢竟地球上目前有多達195 個國家存在。
本次修正除德國僅微幅修正外，其餘五國，都有大幅增刪。在美國部分，其《初等與中等教育法》原來以《沒有兒童落後法》為口號，現在改為《每位學生成功法》。在英國部分，其教育部附屬機構有些改組，公辦民營學校數量大幅增加，原有的｢高等教育撥款委員會｣已經被｢學生辦公室｣取代。在日本部分，新的中小學課綱將陸續於2020 年以後施行；政府宣布實施「幼兒教育無償化」與「高等教育無償化」。
在法國部分，其初中畢業會考、高中畢業會考均有所變動，高等教育機構也大幅整併。在中國部分，在教育法規、中小學課程與教材、教師職級制度等頗多變革。
感謝嘉義大學優良的教學與研究環境，以及歷任校長器重，先後歷練實習就業輔導處長、學務長、教務長、師範學院院長、圖書館館長等職，學習成長很多。更感謝麗文文化事業楊董事長麗源應允出版，以及李麗娟小姐費心處理排版事宜。個人學養有限，不足之處仍多，尚祈各方賢達指教。
丁志權謹誌
2020 年9 月
於嘉大教育學系

第一章美國教育制度分析

美國為聯邦制國家(federalism state)，是當今世界的大國與超級強國，其教育改革動向也常常引起各國的關注。本章分為五節，包括國家簡介與行政區劃、教育行政制度分析、初等教育制度分析、中等教育制度分析，以及高等教育制度分析。

第一節美國國家簡介與行政區劃

一、美國國情摘述
美國全名為「美利堅合眾國」(United States of America)，首都華盛頓特區
(Washington D.C.）。其土地從大西洋到太平洋，幾乎橫跨整個北美洲大陸，面積983萬多平方公里，約為台灣的260 倍；其面積僅次於俄羅斯、加拿大，世界排名第三。美國2014 年人口數約3.2 億人，約為台灣的12 倍(U.S. Census Bureau, 2014)。2019 年平均每人國內生產毛額(GDP) 65,090 美元，為台灣(25,909 美元)的2.5 倍(如附錄三)。
美國原為英屬13 個北美殖民地，於1776 年發表獨立宣言，脫離英國統治，
1789 年制定聯邦《憲法》，是世界上第一部成文憲法。從19 世紀初開始，美國從13個州逐漸往中西部發展，直到1959 年美國宣布夏威夷成為美國的第50 州。
1991 年蘇聯解體後，美國成為世界超級強國，其經濟發展、政治實力、科技創新、軍事技術力量等各方面，均處於世界領先地位。

二、美國行政區劃
圖1-1 為美國50 州行政區劃，一般把美國分為東北部、東南部、中西部、南部、中部、西北部、西南部等七個地區。陸地面積最大的是阿拉斯加州148.1 萬平方公里，其次依序是德克薩斯州67.8 萬平方公里、加利福尼亞州40.4 萬平方公里、、蒙大拿州37.7萬平方公里、新墨西哥州31.4萬平方公里。面積最小的是羅得島州只有2,706平方公里，其次依序是德拉瓦州5,060平方公里、康涅狄克州12,548平方公里、.夏威夷州16,635平方公里、新澤西州19,211平方公里(維基百科，2015)。
人口最多加利福尼亞州3,880萬人、德州2,696萬人、佛羅里達州1,989萬人、紐約州1,975萬人、伊利諾州1,288萬人、賓州1,279萬人。人口不滿100萬人者有6個州。最少的懷俄明州58萬人、佛蒙特州63萬人、阿拉斯加州74萬人、北達科達州74萬人。南達科達州85萬人、德拉瓦州94萬人(U.S. Census Bureau，2015)。
如上所述，美國各州之間面積與人口差異很大，也影響著教育管理的取向。
 

第二節美國教育行政制度分析

美國教育行政制度的層級分為聯邦、州、地方學區(school districts)三級，本節先分析美國各級政府體制與權責，根據現況分析，再摘述美國教育行政制度的12項特色。

一、聯邦教育行政體制與權責
美國的國家體制為聯邦制，除聯邦制定《憲法》以外，50 個州分別制定各自的憲法(state constitution)。美國聯邦《憲法》(Constitution for the United States ofAmerica)列舉聯邦政府的權責包括國防、外交、關稅、郵電……等，並未包括教育，因此，教育為聯邦政府的剩餘權(residual power)。依據1791 年公布的美國聯邦《憲法》第10 條修正案規定，「凡憲法沒授予聯邦，而又未禁止各州行使之權力，均保留於各州或人民」，因此，教育是各州的保留權力(reserved power)(謝文全，2006)。
美國為三權分立國家，聯邦政府包括總統、國會、聯邦法院三個系統。圖1-2 為美國聯邦政府教育行政體制。在聯邦《憲法》方面，除第10 條修正案規定外，其第1 條第8 項的公共福祉條款(general welfare clause)是聯邦政府在教育事務的主要依據。第1 條第8 項規定：「國會有權徵收直接稅、間接稅、輸出稅與國產稅，用於償付國債及增進公共福址，……。」因此，國會可以立法支援各級教育，包括對大學校院教學研究補助、學生補助，以及中小學教育品質提升與弱勢學生補助等(秦夢群，2004)。1950 年代以後，聯邦政府在教育事務方面的介入越來越多，聯邦政府在中小學教育經費的負擔比率，從4%提高到10%以上。
除上述聯邦《憲法》第1 條第8 項與第10 條修正案的規定外，以下修正案對教育實施上也有深遠的影響(秦夢群，2004)：
1.第1 條修正案規定：「國會不得制定關於下列事項之法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪人民言論或出版自由；剝奪人民和平集會及向政府請求救濟之權利。」因此，聯邦與各州法律不得侵害教師與學生在憲法保障的實質權利(substantiveconstitutional rights)，例如：言論自由、宗教自由等。
2.第4 條修正案規定：「人民有保護其身體、住所、文件與財產，不受無理拘捕、搜索與扣押之權利，……。」因此，學校在搜索學生書包、身體等，應依規定辦理，否則會引發爭議。
3.第5 條修正案規定：「不得未經正當法律程序，而剝奪人民的生命、自由或財產。……」第14 條修正案也規定：「任何州，如未經正當法律程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產。……」因此，學校在處理各項校務，特別是教職員與學生權益事項，除符合實質的規定外，也應符合正當程序(due process)的規定。
4.第8 條修正案規定：「不得要求過高的保釋金，不得處分過高的罰款，不得施以殘酷、異常的刑罰。……」此項規定常在學生體罰的訴訟案件中被引用。
在國會方面，美國國會(Congress)採兩院制(bicameral legislature)，分為參議院(Senate)與眾議院(House of Representatives)。眾議員的任期為兩年，參議員任期是六年，每兩年改選三分之一的席次。眾議院中有各州眾議院議員435 名，參議員來自50 個州，為數100 名(Wikipedia, 2010)。美國聯邦法案的提案權在國會議員，總統及其內閣並無提案權。教育法案提出後，須經國會參眾兩院審議通過後，才能送請總統公布。其次，聯邦教育經費也必須經參眾兩院審議。較著名的教育法律例如：《初等與中等教育法》(Elementary and Secondary Education Act, 1965)、《職業教育法》(Vocational Education Act, 1963)、《高等教育法》(Higher Education Act, 1965)、《身心障礙學生教育法》(Individuals with Disabilities Education Act, 1975)、《教育部組織法》(Department of Education Organization Act, 1979)等。
美國前總統歐巴馬於2015 年12 月10 日簽署《初等與中等教育法》(Elementaryand Secondary Education Act)修正案，並冠以《每位學生成功法》(Every StudentSucceeds Act, ESSA)名稱，取代原來《沒有兒童落後法》(No Child Left Behind,NCLB)。該法案自2017 年起實施。
《每位學生成功法》全文共有八編(449 頁)，包括：第一編提升弱勢學生成績，第二編高素質教師、校長與主管人員培訓與招募，第三編語言學習者與移民學生的英語教學，第四編21 世紀學校，第五編彈性與績效責任，第六編印地安、夏威夷與阿拉斯加原住民教育，第七編聯邦影響補助，第八編總則。表1-1 為《每位學生成功法》各篇內容與每年撥款額度，每年授權撥款(authorization of appropriation)總數為240.6 億美元，其中金額最龐大的是第一篇(Title I) 提升弱勢學生成績(improving theacademic achievement of the disadvantaged)。
 
在法院方面，美國的司法系統採雙軌制(dual system)，分為聯邦法院系統及州法院系統，基本上兩者無從屬之分，只是管轄範圍有所不同。聯邦法院管轄聯邦法律所規範的「聯邦議題」(federal question)，聯邦議題以外的議題或聯邦法律所沒有規範的事項，均由州法院所管轄。大部分的州憲法中，均會列出相關的州議題，供州法院參考。2004 年時，美國除聯邦法院(U.S. Supreme Court)外，在全國各地設有13個上訴法院(U.S. Court of Appeal)，97 個地區法院(U.S. District Court)(秦夢群，2004)。
在行政權方面，美國為總統制國家，行政部門所有官員皆對總統負責。現任總統川普(Donald John Trump)自2017 年起至今。如圖1-2 所示，在總統內閣(thePresident’s Cabinet)部會中，設有教育部。

表1-2 為美國聯邦政府10 個編列教育經費最多的機關，除教育部外，尚有健康與人力部(Department of Health and Human Services)、農業部(Department of Agriculture)、退伍軍人部(Department of Veterans Affairs)、國防部(Department of Defense)、勞工部(Department of Labor) 、國家科學基金會(National Science Foundation) 、能源部(Department of Energy) 、國家航空及太空總署(National Aeronautics and SpaceAdministration)、內政部(Department of the Interior)。根據該表提出二項要點：
1.美國聯邦政府教育經費統計以職能別(by function)為主：亦即不只計算教育部主管的教育經費，只要是投入到學校機構的經費，不管任何部會，都算入教育支出。2017 年列有教育支出的部會多達34 個以上。
2.教育部主管經費所占比率有逐年提高趨勢，2017 年為55%，其次是健康與人力部占13%、農業部占11%。