1949年後中國行政審批制度變遷

1949年以來，中國行政審批制度經歷了漫長且複雜的變遷過程。根據相關研究報告統計，僅2002年至今這一時段，中國中央政府便先後開展了七輪大力度的行政審批制度改革，地方各級政府開展的行政審批制度改革實踐更是不勝枚舉。
在此過程中，行政審批制度的改革與變遷一方面受到了建立健全市場經濟體制、加入世界貿易組織（WTO）、經濟發展進入新常態等外在因素的深刻影響， 另一方面也是中央與地方各級政府重新配置行政權力、提高公共服務供給效能、妥善處理「政府―市場―社會」關係等內在因素推動的結果。歷經半個多世紀的變遷與演進，如今行政審批制度改革形成了諸多共識，其中最根本的一條是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，努力達成「創新政府管理，轉變政府職能，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府， 努力為人民提供優質高效服務」的目標。
與行政審批制度變遷70年相伴隨的，除了行政審批制度改革取得的諸多成果，還有行政審批制度改革過程中遭遇的一系列困境與矛盾。實際上，行政審批制度變遷與改革的過程， 就是不斷解決行政審批制度領域困境與矛盾的過程。因此，行政審批制度改革仍將發生在未來時，實際是承認當前行政審批制度改革仍面臨待解決的困境與矛盾。

廖宏斌，法學博士，教授，公共管理學院院長。著有《1949年後中國行政審批制度變遷》。

1949年以來，中國行政審批制度經歷了漫長且複雜的變遷過程。根據相關研究報告統計，僅2002年至今這一時段，中共中央政府便先後開展了七輪大力度的行政審批制度改革，地方各級政府開展的行政審批制度改革實踐更是不勝枚舉。在此過程中，行政審批制度的改革與變遷一方面受到了建立健全市場經濟體制、加入世界貿易組織（WTO）、經濟發展進入新常態等外在因素的深刻影響，另一方面也是中央與地方各級政府重新配置行政權力、提高公共服務供給效能、妥善處理「政府—市場—社會」關係等內在因素推動的結果。歷經半個多世紀的變遷與演進，如今行政審批制度改革形成了諸多共識，其中最根本的一條是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，努力達成「創新政府管理，轉變政府職能，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府， 努力為人民提供優質高效服務」的目標。
與行政審批制度變遷70相伴隨的，除了行政審批制度改革取得的諸多成果，還有行政審批制度改革過程中遭遇的一系列困境與矛盾。實際上，行政審批制度變遷與改革的過程，就是不斷解決行政審批制度領域困境與矛盾的過程。因此，當我們認為行政審批制度改革仍將發生在未來時，實際是承認當前行政審批制度改革仍面臨待解決的困境與矛盾。根據中國《關於深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》，現階段行政審批制度改革面臨的問題主要是「與經濟社會發展的迫切需要相比，與全面深化改革的總體要求相比，與人民群眾的熱切期盼相比，仍有較大差距……政府職能越位、缺位、不到位問題依然突出，不該管的管得過多， 一些該管的又沒有管好，管理服務能力較弱，行政效能不夠高」。
基於「歷史是人類最好的老師」的認識，整合相關研究力量與資源， 就新中國行政審批制度變遷進行專題研究，形成了《新中國行政審批制度變遷》的研究成果。
該書以1949-2019年的中國行政審批制度為研究對象，按照「脈絡—邏輯—評價」的分析框架對中國行政審批制度變遷進行梳理、總結和評價，回答了70年來中國行政審批制度經歷了怎樣的變遷、變遷背後的邏輯是什麼和變遷的成效怎麼樣三個核心問題。具體的章節結構安排為：第一章從總體上交代了行政審批制度變遷的分析框架，第二章分析了1978年後以前的行政審批制度變遷，第三至五章分析了改革探索階段的行政審批制度變遷，第六至八章分析了加入WTO後的行政審批制度變遷，第九至十一章分析了2011以後的行政審批制度變遷，第十二章總結指出了行政審批制度變遷的約束條件與發展方向。
該書的撰寫和出版得到了出版社的大力支持，在此深表謝意。由於編者水準有限，書中難免存在不足之處，懇請各位專家學者、實務工作者和讀者朋友批評指正。
編者

第一章　脈絡、邏輯與評價：行政審批制度變遷的分析維度
第一節　制度、 制度變遷與行政審批制度變遷
第二節　行政審批制度變遷的分析維度
第三節　行政審批制度變遷的分析方法與途徑
第一篇　1978年後以前的行政審批制度變遷
第二章　1978年後以前的行政審批制度變遷
第一節　1978年後以前行政審批制度變遷的主要內容
第二節　行政體制變化下行政審批變遷的基本方面
第三節　1978年後以前行政審批制度變遷的主要邏輯
第四節　對計劃經濟體制下行政審批制的評價
第二篇　1978-2000：開放探索階段的行政審批制度變遷
第三章　1978年後探索階段行政審批制度變遷的主要內容
第一節　1978年後探索階段行政審批制度改革的背景
第二節　經濟特區涉外領域審批權的先行改革
第三節　逐步擴大企業自主權
第四節　將多種審批權下放到地方政府
第五節　備案制的初步發展
第六節　來自地方政府的行政審批制度改革創新：深圳的案例
第四章　1978年後探索階段行政審批制度變遷的主要邏輯
第一節　誘發環境：開放給政府管理模式提出新要求
第二節　中國行政審批制度改革的動力機制分析
第三節　中國行政審批制度改革的利益主體分析
第五章　1978年後探索階段行政審批制度變遷的評價
第一節　配合了社會主義市場經濟體制的發展
第二節　推進了政府在社會主義市場經濟體制中的服務職能
第三節　有利於「依法治國」的開展
第四節　改革中的困境與不足
第三篇　2001-2011：加入WTO後的行政審批制度變遷
第六章　加入WTO後行政審批制度變遷的主要內容
第一節　加入WTO後行政審批制度改革的背景
第二節　以法為綱：行政審批的法治化進程
第三節　效率第一：行政審批的模式再造
第四節　地方政府行政審批制度改革的探索與創新
第七章　加入WTO後行政審批制度變遷的主要邏輯
第一節　誘發環境：WTO對成員公共管理質量的要求
第二節　加入WTO後行政審批制度改革的動力機制
第八章　加入WTO後行政審批制度變遷的評價
第一節　改革進程總體特點回顧
第二節　行政審批改革取得的成效
第三節　改革中的困境與不足

第一節　改革開放探索階段行政審批制度改革的背景
行政審批制度改革是內因和外因共同作用的必然結果。一方面，隨著行政審批制度的不斷發展擴大，其所附帶的權力屬性和潛在的經濟利益催化了行政審批制度負面效應的大量產生；另一方面，行政審批制度改革是中國深化經濟體制改革、擴大對外開放、轉變政府職能的客觀要求。此外，1970年代末至80年代初，世界上主要經濟發達國家興起了一場行政體制改革的潮流。在放鬆管制理論和政策思想的影響下，多國政府都開始了行政審批制度的改革，改革內容主要包括減少行政審批項目、簡化行政審批程序、引入市場機制、減少政府管制等。處在新舊體制交替時期的中國政府，也受到這股潮流的影響，逐漸認識到必須遵循市場經濟發展規律，轉變行政管理體制，切實轉變政府職能，以增進市場主體的活力。這是完善中國社會主義市場經濟體制和順利推進改革開放的必然選擇，也為行政審批制度的改革提出了必然的要求。

一、影響中國行政審批改革的內部因素
制度變遷往往來源於兩個方式：一是自上而下通過政府命令強制性執行新的制度；二是通過基層社會需求，由下而上形成的誘致性制度變遷。改革開放初期，中國的經濟環境和政治環境都要求必須進行行政審批制度的改革。
一方面，行政審批降低了經濟運行效率。整個八十年代的改革在計劃經濟的大背景下加入市場調節為主要的方式，總體形成了計劃經濟為主、市場調節為輔的模式。行政審批手續繁瑣，再加上機構膨脹，企業審批項目往往會受到多個部門的推諉和刁難，要適應經濟體制變化的需要就必須減少政府管制。1970年代末，中國開始設立經濟特區，並在經濟特區實行以外向型經濟為發展目標的「特殊」的經濟政策和經濟管理體制。行政審批制度不得不適應外向型經濟發展的需要，在涉外經濟領域進行「簡化審批、放權讓利」的改革探索，以改善投資環境，形成市場競爭態勢，加快經濟發展。在特區的先行嘗試成功之後，以鄧小平南方談話為理論依據，正式提出了在中國建立市場經濟體制的改革目標，也明確了市場對資源配置起基礎性作用。1993年的憲法修正案確定了「實行市場經濟」。另一方面，行政審批制度改革也體現了轉變政府職能、深化機構改革的需要：提出要建立社會主義市場經濟體制。市場經濟是一種通過市場配置社會資源的經濟形式，每個人為他人提供服務，同時也享受著其他人提供給自己的服務。市場經濟的基本屬性就是利益主體的多元化，各個主體追求利潤最大化。這個特徵首先要求資源配置市場化，經濟活動實行開放、自由、平等的市場競爭；其次，個體上要求經濟自主化也就是企業自主經營、自負盈虧；最後，整體特徵上要求市場運行法制化，必要時要實行有效的整體調控而非直接對企業進行管制。政府要營造良好的市場秩序，在市場經濟中做到「不越位」，根據市場的「晴雨表」來進行整體調控，市場經濟才能充分發揮其自身的活力，市場經濟體制才能確立。在這樣的要求下，轉變政府職能的核心便是要實行政企分開、政事分開和政社分開；讓市場在資源配置中發揮更大的作用，給企業更多的權力以激發其自主性。這就是審批制度改革的出發點，也是轉變政府職能、建立現代行政管理體制的必然要求。過多過濫的行政審批花費了行政機關大部分精力，使行政機關做了許多不該做、做不好、實踐證明也做不了的事，必然影響其他職能的發揮。

二、影響中國行政審批改革的外部因素
行政審批制度改革是世界各國普遍面臨的課題。1970年代末80年代初以來，與經濟上的新自由主義思潮和政治上的新保守主義思潮相伴隨，西方公共管理學界形成了新公共管理思潮。許多國家在這一思潮影響下均開始了強化政府政策執行部門自主權的改革，其基本趨勢是由傳統的韋伯式的「官僚制模式」轉變為以市場為基礎的政府管理新模式。形成了一股「執行局自主化」的改革潮流，重新塑造了政策與行政之間的關係，側面也反應了西方國家行政發展的趨勢是政府在公共管理中扮演催化劑的角色，是「掌舵」而不是「劃槳」。新思潮與新實踐導致了傳統公共行政理論陷入合法性危機，促成了新公共管理運動的興起，強調以市場機制改造政府，以企業家精神重塑政府。新公共管理運動認為，政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。於是一些西方國家興起了一股行政體制改革的潮流。英國、新西蘭、澳洲、瑞典、美國、日本等作為先鋒，提出了許多新的政府管制的理論與方法，強調引入市場競爭機制以減少1950年代以來提高國有化程度所造成的經濟效率損失。總體來看，各國採取的措施主要是：第一，非國有化。即將國有或國營的事業通過出售、租賃、合資等方式，轉移到非政府部門、志願性部門、私營部門乃至個人手中。第二，民營化。它主要指利用市場機制來提供公共服務。通過民營化，政府將以前由政府承擔的職能（如垃圾處理、自然資源的保護甚至是監獄管理），交由社會組織、企業履行。第三，放鬆管制、減少管制範圍、評估管制質量、改革管制方式、提高管制效果。
1978年中國實行改革開放政策後，全球一體化的經濟格局將中國同世界的經濟日益緊密地聯繫在一起。越來越開放的中國政府也意識到放鬆監管、賦予企業更多的經濟激勵對市場經濟和貿易競爭的意義。因此，改革行政審批制度是轉變政府對企業監督的重要環節和關鍵。