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作者簡介
目次
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本書在勾畫現代國家治理目標下中國財政改革發展背景與哲理思考之後，回顧反思了中國財政改革發展歷程，認為1994年的分稅制改革具有里程碑意義和歷史性貢獻，1998年後推行公共財政為建立現代財政制度奠定了良好基礎，黨的十八屆三中全會指明了為實現國家治理現代化而構建現代財政制度的大方向與基本方略，並剖析了我國深化財政體制改革仍面臨的障礙和阻力。同時，運用比較分析方法，重點考察了美國、德國和日本三個國家的分稅制實踐，從中得到中央和地方事權劃分明確且有法律保障、依據事權劃分財權、採用分稅制形式確立地方政府財政收入的穩定來源、地方政府均有獨立明確的主體稅種、適度集中與合理分散財權、建立科學規範且行之有效的政府間轉移支付制度六個方面的借鑒與啟示。最後，在回顧反思中國財政改革發展、梳理分析分稅制的國際實踐及啟示的基礎上，勾畫了中國“十三五”及其之後中長期財政改革發展的總體思路、基本目標與路徑選擇，並提出了政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化、政府收入健全優化、政府支出調整優化、政府預算管理機制創新優化、促進收入分配公平的體制機制與政策優化五大方面的創新建議。
作者簡介
賈康，第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問。
王敏，經濟學博士，中國財政科學研究院研究員、碩士生導師。
劉薇，經濟學博士。中國財政科學研究院金融研究中心副研究員、碩士生導師，華東政法大學兼職教授。
蘇京春，經濟學博士，財政部中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副研究員、碩士研究生導師。
王敏，經濟學博士，中國財政科學研究院研究員、碩士生導師。
劉薇，經濟學博士。中國財政科學研究院金融研究中心副研究員、碩士生導師，華東政法大學兼職教授。
蘇京春，經濟學博士，財政部中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副研究員、碩士研究生導師。
目次
緒 論 現代國家治理目標下中國財政改革發展的背景與哲理思考
一、中國實現現代化戰略目標的新階段、新挑戰和無可回避的全面改革
二、以包容性增長聯結現代化戰略目標的哲理思考和道路選擇
（一）高屋建瓴統觀全域的戰略思維與“中國抉擇”
（二）“政府萬能”幻覺終歸虛妄，“福利趕超”過程難在戒急
（三）財稅服務全域的理性大前提：“真正讓市場起作用”
第一部分 中國財政改革發展的回顧反思與國際經驗
一、公共財政對全面改革的支撐
（一）1994 年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻
（二）分稅制內洽於市場經濟體制
（三）完整、準確地理解分稅制所應澄清的幾個重要認識
（四）公共財政為建立現代財政制度奠定良好基礎
二、現代國家治理目標下財政體制存在的問題與改革阻礙
三、“十三五”時期在全面改革中深化財政改革是大勢所趨――大思路和基本要領
四、分稅制的國際實踐與中國借鑒
（一）美國分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（二）德國分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（三）日本分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（四）市場經濟國家分稅制的啟示
1. 中央和地方的事權劃分明確且有法律保障
2. 依據事權劃分財權
3. 採用分稅制的形式確立地方政府財政收入的穩定來源
4. 地方政府均有獨立明確的主體稅種
5. 建立科學、規範且又行之有效的政府間轉移支付制度
6. 適度集中與合理分散財權
第二部分 中國“十三五”及其後中長期財政改革發展的總體思路、基本目標與路徑
一、總體思路
二、基本目標
（一）合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能
（二） 以健全立法授權、完善政府間事權劃分作為深化分稅制改革的始發基礎環節
（三）結合稅制改革，合理劃分稅基
（四）完善轉移支付制度
（五）大力改革完善預算管理制度
三、實施路徑
（一）以政府扁平化改革為框架
（二）以優先調整事權為起點
（三）以地方稅體系建設為主要內容來帶動稅制改革和政府間收入劃分改革
（四）以規範的轉移支付制度體現事權優先原則
（五）以現代公共預算管理制度為基礎性支撐
第三部分 中國“十三五”及中長期財政改革發展的創新要點
一、政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化
（一）合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能
（二）政府框架調整中以財政扁平化為前提的財政改革引領
（三）以三級框架考慮的政府間事權( 支出責任) 調整思路和要點
1. 政府間事權劃分的基本原則
2. 政府間事權與支出責任劃分的方案設計
二、政府收入的健全優化
（一）政府收入/GDP 比重的考察分析與收入前景預測
1. 政府收入/GDP 比重的考察分析
2. 政府收入的前景預測
（二）政府收入結構的優化思路
1. 稅收收入
2. 非稅收入
3. 債務融資
三、政府支出的調整優化
（一）優化財政支出結構
1. 優化政府投資支出的結構
2. 強化民生及公共服務領域的財政支持力度
3. 優化財政轉移支付功能，調節社會收入分配與地域的平衡發展
4. 壓縮行政剛性支出膨脹需求，樹立“過緊日子”思想和節約意識
（二）優化財政支出方式，完善支出定額標準體系
（三）健全轉移支付制度
1. 在明確劃分政府間事權與支出責任的基礎上設計轉移支付體系
2. 完善一般性轉移支付制度
3. 完善專項轉移支付制度
4. 完善財政轉移支付管理體制和監督機制
5. 推進轉移支付立法，健全轉移支付法律法規制度
（四）推進和完善服務項目政府採購
1. 合理界定購買範圍，明確購買目錄
2. 規範政府購買服務的組織程序和運行機制
3. 建立政府購買服務預算管理制度
4. 建立政府購買服務績效評價制度
5. 建立政府購買服務監督檢查機制
（五）加強財政支出績效考評
1. 推進績效評價的法規制度建設，保障績效管理工作的有效開展
2. 擴大績效評價的對象和內容，推動財政支出績效評價向全方位、多層次發展
3. 完善財政支出績效評價的標準和方法體系
4. 規範評價主體，探索引入第三方評價機制
5. 加強績效評價結果的反饋和應用
四、政府預算管理機制的創新優化
（一）建立全口徑預算，完善政府預算體系
1. 全口徑預算管理改革的目標
2. 全口徑預算管理改革的主要內容
3. 全口徑預算管理的路徑選擇
（二）改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制
（三）大力推進預算公開，建立透明預算制度
（四） 清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，優化財政資金配置結構
（五）進一步完善國庫支付制度和國庫現金管理制度
（六）加強預算執行管理，積極推進預算績效管理
（七）加快財政收支信息化系統建設
五、促進收入分配公平的體制機制與政策優化
（一）基本問題：收入分配中的“兩大關係”和“兩個比重”
1.“兩大關係”：政府與市場、中央與地方
2.“兩個比重”：政府視角上的有效制度供給不足
（二）初次分配：造成收入差別的七因素
1. 努力和辛勞程度不同而形成的收入差別
2. 稟賦和能力不同而形成的收入差別
3. 要素佔有狀態和水平不同而形成的收入差別
4. 機遇不同而形成的收入差別
5.“明規則”不合理因素而形成的收入差別
6.“潛規則”的存在而形成的收入差別
7. 不法行為導致的收入差別
（三）再分配：影響收入分配的問題
1. 財政分配“三元悖論”
2. 轉移性收入對再分配的影響
3. 財產因素對再分配的影響
4. 基本公共服務對再分配的影響
5. 國有企業經營對再分配的影響
（四）促進收入公平分配的機制創新與政策優化
1. 針對體制機制全域的對策建議
2. 針對初次分配的政策建議
3. 針對再分配的政策建議
（五）“可持續性”與福利增進的權衡把握
第四部分 主要結論與政策建議
一、本課題研究形成的基本認識結論
（一）政府職能與政府間事權（支出責任）相關研究形成的基本認識
1. 對政府職能劃分的認識
2. 中國的政府框架調整應以財政扁平化為前提
3. 政府間事權與支出責任劃分的方案設計
（二）政府收入相關研究形成的基本認識
1. 中國目前宏觀稅負較為合理，未來一般時期應大體穩定在這一水平
2. 穩定宏觀稅負是在總稅負水平穩定的前提下進行結構性調整
3. 中國地方政府性債務從財政能力和地方政府資產角度來看，風險總體可控
（三）政府支出相關研究形成的基本認識
1. 公共支出結構的轉換與經濟增長密切相關
2. 公共服務供給要充分將政府與市場結合
3. 在明確劃分政府間事權與支出責任的基礎上設計轉移支付體系
4. 政府購買服務是對中國傳統管理模式的一場深度調整和革命
5. 財政支出績效評價是提高資金使用效益的重要手段
（四）政府預算管理相關研究形成的基本認識
1. 財政部門統攬政府收支、相關預算單位積極配合的預算管理體系是全口
徑預算管理的基礎
2. 跨年度預算平衡機制加強了財政政策對宏觀經濟穩定的作用
3. 預算公開是公共財政的本質要求
4. 績效預算是預算制度發展的新趨勢
5.“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中收付制是公共財政管理的基礎性制度
（五）收入分配相關研究形成的基本認識
1. 中國收入分配體制機制中存在的問題
2. 初次分配中造成收入差別的七個因素
3. 再分配中影響收入分配的問題
二、全面改革取向下中國財政改革發展的系列政策建議
（一）政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化的政策建議
（二）優化政府收入結構的政策建議
（三）優化政府支出的政策建議
（四）政府預算管理體系改革的政策建議
（五）促進收入分配公平的政策建議
1. 針對體制機制全域的政策建議
2. 針對初次分配的政策建議
3. 針對再分配的政策建議
附 錄
附錄1 18 個國家、數據來源及統計描述
附錄2 回歸模型
附錄3 雇員報酬的解釋變量及三個方程的回歸結果
附錄4 根據三個模型分別計算的“期望值”及其平均值
附錄5 根據收入法計算的中國雇員薪酬占GDP 比重的“實際值”
附錄6 18 個國家雇員薪酬比重散點圖及與經濟開放度、投資率、經濟增
長率、城市化率的線性關係（132 個觀察值）
後 記
一、中國實現現代化戰略目標的新階段、新挑戰和無可回避的全面改革
二、以包容性增長聯結現代化戰略目標的哲理思考和道路選擇
（一）高屋建瓴統觀全域的戰略思維與“中國抉擇”
（二）“政府萬能”幻覺終歸虛妄，“福利趕超”過程難在戒急
（三）財稅服務全域的理性大前提：“真正讓市場起作用”
第一部分 中國財政改革發展的回顧反思與國際經驗
一、公共財政對全面改革的支撐
（一）1994 年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻
（二）分稅制內洽於市場經濟體制
（三）完整、準確地理解分稅制所應澄清的幾個重要認識
（四）公共財政為建立現代財政制度奠定良好基礎
二、現代國家治理目標下財政體制存在的問題與改革阻礙
三、“十三五”時期在全面改革中深化財政改革是大勢所趨――大思路和基本要領
四、分稅制的國際實踐與中國借鑒
（一）美國分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（二）德國分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（三）日本分稅制的基本情況
1. 各級政府事權劃分
2. 各級政府稅收收入劃分
3. 各級政府間轉移支付
（四）市場經濟國家分稅制的啟示
1. 中央和地方的事權劃分明確且有法律保障
2. 依據事權劃分財權
3. 採用分稅制的形式確立地方政府財政收入的穩定來源
4. 地方政府均有獨立明確的主體稅種
5. 建立科學、規範且又行之有效的政府間轉移支付制度
6. 適度集中與合理分散財權
第二部分 中國“十三五”及其後中長期財政改革發展的總體思路、基本目標與路徑
一、總體思路
二、基本目標
（一）合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能
（二） 以健全立法授權、完善政府間事權劃分作為深化分稅制改革的始發基礎環節
（三）結合稅制改革，合理劃分稅基
（四）完善轉移支付制度
（五）大力改革完善預算管理制度
三、實施路徑
（一）以政府扁平化改革為框架
（二）以優先調整事權為起點
（三）以地方稅體系建設為主要內容來帶動稅制改革和政府間收入劃分改革
（四）以規範的轉移支付制度體現事權優先原則
（五）以現代公共預算管理制度為基礎性支撐
第三部分 中國“十三五”及中長期財政改革發展的創新要點
一、政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化
（一）合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能
（二）政府框架調整中以財政扁平化為前提的財政改革引領
（三）以三級框架考慮的政府間事權( 支出責任) 調整思路和要點
1. 政府間事權劃分的基本原則
2. 政府間事權與支出責任劃分的方案設計
二、政府收入的健全優化
（一）政府收入/GDP 比重的考察分析與收入前景預測
1. 政府收入/GDP 比重的考察分析
2. 政府收入的前景預測
（二）政府收入結構的優化思路
1. 稅收收入
2. 非稅收入
3. 債務融資
三、政府支出的調整優化
（一）優化財政支出結構
1. 優化政府投資支出的結構
2. 強化民生及公共服務領域的財政支持力度
3. 優化財政轉移支付功能，調節社會收入分配與地域的平衡發展
4. 壓縮行政剛性支出膨脹需求，樹立“過緊日子”思想和節約意識
（二）優化財政支出方式，完善支出定額標準體系
（三）健全轉移支付制度
1. 在明確劃分政府間事權與支出責任的基礎上設計轉移支付體系
2. 完善一般性轉移支付制度
3. 完善專項轉移支付制度
4. 完善財政轉移支付管理體制和監督機制
5. 推進轉移支付立法，健全轉移支付法律法規制度
（四）推進和完善服務項目政府採購
1. 合理界定購買範圍，明確購買目錄
2. 規範政府購買服務的組織程序和運行機制
3. 建立政府購買服務預算管理制度
4. 建立政府購買服務績效評價制度
5. 建立政府購買服務監督檢查機制
（五）加強財政支出績效考評
1. 推進績效評價的法規制度建設，保障績效管理工作的有效開展
2. 擴大績效評價的對象和內容，推動財政支出績效評價向全方位、多層次發展
3. 完善財政支出績效評價的標準和方法體系
4. 規範評價主體，探索引入第三方評價機制
5. 加強績效評價結果的反饋和應用
四、政府預算管理機制的創新優化
（一）建立全口徑預算，完善政府預算體系
1. 全口徑預算管理改革的目標
2. 全口徑預算管理改革的主要內容
3. 全口徑預算管理的路徑選擇
（二）改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制
（三）大力推進預算公開，建立透明預算制度
（四） 清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，優化財政資金配置結構
（五）進一步完善國庫支付制度和國庫現金管理制度
（六）加強預算執行管理，積極推進預算績效管理
（七）加快財政收支信息化系統建設
五、促進收入分配公平的體制機制與政策優化
（一）基本問題：收入分配中的“兩大關係”和“兩個比重”
1.“兩大關係”：政府與市場、中央與地方
2.“兩個比重”：政府視角上的有效制度供給不足
（二）初次分配：造成收入差別的七因素
1. 努力和辛勞程度不同而形成的收入差別
2. 稟賦和能力不同而形成的收入差別
3. 要素佔有狀態和水平不同而形成的收入差別
4. 機遇不同而形成的收入差別
5.“明規則”不合理因素而形成的收入差別
6.“潛規則”的存在而形成的收入差別
7. 不法行為導致的收入差別
（三）再分配：影響收入分配的問題
1. 財政分配“三元悖論”
2. 轉移性收入對再分配的影響
3. 財產因素對再分配的影響
4. 基本公共服務對再分配的影響
5. 國有企業經營對再分配的影響
（四）促進收入公平分配的機制創新與政策優化
1. 針對體制機制全域的對策建議
2. 針對初次分配的政策建議
3. 針對再分配的政策建議
（五）“可持續性”與福利增進的權衡把握
第四部分 主要結論與政策建議
一、本課題研究形成的基本認識結論
（一）政府職能與政府間事權（支出責任）相關研究形成的基本認識
1. 對政府職能劃分的認識
2. 中國的政府框架調整應以財政扁平化為前提
3. 政府間事權與支出責任劃分的方案設計
（二）政府收入相關研究形成的基本認識
1. 中國目前宏觀稅負較為合理，未來一般時期應大體穩定在這一水平
2. 穩定宏觀稅負是在總稅負水平穩定的前提下進行結構性調整
3. 中國地方政府性債務從財政能力和地方政府資產角度來看，風險總體可控
（三）政府支出相關研究形成的基本認識
1. 公共支出結構的轉換與經濟增長密切相關
2. 公共服務供給要充分將政府與市場結合
3. 在明確劃分政府間事權與支出責任的基礎上設計轉移支付體系
4. 政府購買服務是對中國傳統管理模式的一場深度調整和革命
5. 財政支出績效評價是提高資金使用效益的重要手段
（四）政府預算管理相關研究形成的基本認識
1. 財政部門統攬政府收支、相關預算單位積極配合的預算管理體系是全口
徑預算管理的基礎
2. 跨年度預算平衡機制加強了財政政策對宏觀經濟穩定的作用
3. 預算公開是公共財政的本質要求
4. 績效預算是預算制度發展的新趨勢
5.“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中收付制是公共財政管理的基礎性制度
（五）收入分配相關研究形成的基本認識
1. 中國收入分配體制機制中存在的問題
2. 初次分配中造成收入差別的七個因素
3. 再分配中影響收入分配的問題
二、全面改革取向下中國財政改革發展的系列政策建議
（一）政府職能合理化與政府間事權（支出責任）劃分清晰化的政策建議
（二）優化政府收入結構的政策建議
（三）優化政府支出的政策建議
（四）政府預算管理體系改革的政策建議
（五）促進收入分配公平的政策建議
1. 針對體制機制全域的政策建議
2. 針對初次分配的政策建議
3. 針對再分配的政策建議
附 錄
附錄1 18 個國家、數據來源及統計描述
附錄2 回歸模型
附錄3 雇員報酬的解釋變量及三個方程的回歸結果
附錄4 根據三個模型分別計算的“期望值”及其平均值
附錄5 根據收入法計算的中國雇員薪酬占GDP 比重的“實際值”
附錄6 18 個國家雇員薪酬比重散點圖及與經濟開放度、投資率、經濟增
長率、城市化率的線性關係（132 個觀察值）
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