公共政策原理（簡體書）

一、公共政策的含義
在現代社會中，政策可以說無所不在，已經滲透到生活的各個層面。我們到醫院看病，會受制于醫療衛生政策;孩子能進入學校讀書，受益于國家的教育政策;出門旅行，開車上路，需要遵守交通管理規定;結婚生子，不能違反計劃生育政策……政策似乎與我們大家形影不離。的確，我們非常需要政策。沒有政策的必要干預，就難以保證正常的社會生活秩序，“沒有規矩，不成方圓”講的就是這個道理。
在我國，“政策”一詞經常被人們在日常生活中使用，如“改革舊的住房政策”、“實施從緊的貨幣政策”、“出臺中小學生減負政策”等。那么，我們在說這些話或做這些事的時候，怎樣理解“公共政策”一詞的含義呢?
公共政策具有明顯的跨學科特征，被廣泛應用于社會各個領域，不同的研究者會從不同的分析角度，應用不同的理論和方法去研究不同的政策現象，而不同的公共政策實踐亦需要具有針對性的、不同的公共政策理論與方法，這就使得對公共政策概念的解釋遇到了一些麻煩。在學術領域，人們對其含義的理解歧義頗多，并沒有形成一致的界定和彼此的認同，形成了命令控制說、利益分配說、價值轉移說、討價還價說、符號象征說、政治與行政兩分論、有為無為論等理論，這里我們只提及一些最具代表性的觀點并加以適當的討論。
行政學鼻祖———美國學者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）認為，公共政策是由政治家（具有立法權者）制定并由行政人員（國家公務人員）執行的法律和法規。這一定義主要是從政策制定和政策執行的角度對公共政策進行界定，對理解公共政策具有一定的啟發性。但它很不全面。首先，制定政策的人不僅限于政治家，直接或間接參與政策制定的還有公眾、社會不同階層、各種利益團體的代表以及政府機構的一些公務人員;其次，執行政策的人不僅限于國家公務人員，還應包括一些政治家、司法人員和有關群眾;最后，公共政策的表現形式多種多樣，其范圍遠比法律法規寬泛，如政府的大型計劃、政治首腦的講話和指示、政府會議通過的決議等。
哈羅德·拉斯維爾（HaroldD.Lasswell）在創立政策科學時曾提出，公共政策是“一種含有目標、價值和策略的大型計劃”。這種定義強調了公共政策的設計功能及目標取向，具有一定的道理，因為理性的政策制定通常會有科學的論證和合理的程序。但是，行動計劃和方案難以涵蓋所有的公共政策，而且把目標要素作為公共政策的必要條件也欠妥當，因為公共政策的目標有時并不十分明確。
美籍加拿大學者戴維·伊斯頓（DavidEaston）認為：“公共政策是對全社會的價值作權威性分配。”這種定義是從傳統政治學原理的角度理解公共政策，側重的是公共政策的價值分配功能。其中所涉及的“價值”應從廣義去理解，它是指所有有價值的東西，不僅包括實物、資金和知識，還包括權力、聲譽和服務。這種理解隱含了一個最基本的政治學假設，即利益及利益關系是人類社會活動的基礎，而政府的基本職能就是對利益進行社會性的分配。公共政策就是政府進行社會性利益分配的主要形式，即決定什么人取得什么和取得多少。但這種理解至少忽視了公共政策除分配之外的其他功能。公共政策的內容遠非分配二字可以囊括，它不僅涉及分配以前的事情，而且涉及分配之后的事情，即處理生產與消費領域的問題或若干其他不屬分配領域的問題。