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美國主導下的尖閣問題
美國主導下的尖閣問題
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  • 尖閣群島是誰的?
    這個人為創造出來的國際熱點,造就了今天所謂的「尖閣問題」
    而日本、中國和台灣背後,最大的影武者是美國。
    看破這層,「尖閣問題」就能迎刃而解

    日中的「尖閣問題」(台灣稱釣魚台),自北京在1972年主張其領土主權以來,就成為了兩國關係好壞的溫度計。而導致日本在2012年決定支持時任東京都知事石原慎太郎的「購島」方針,是因為對日趨嚴重的「中國威脅」有感。石原的舉動是要把「尖閣問題」限縮成日本與中國的「零和」關係,把兩國關係升高到「軍事衝突」的緊張程度。石原慎太郎把「尖閣問題」推上了另一個層次的高峰,中日雙方的衝突一觸即發。「尖閣問題」從此浮上中日兩國的談判桌。日本在外交上持何種態度,關乎其如何看待「尖閣問題」的核心立場。一時間,「尖閣」成了日本不得不面對的頭痛問題。但「尖閣」真的只是中日的問題嗎?
    作者豐下楢彦認為,日本不分朝野黨派,欠缺應對「尖閣問題」的歷史認識。從這裡引發出充滿恐懼所建立起來的「安全困境」,是對中國強化戰力而感到恐懼的結果。日方種種不到位的舉措,不斷刺激到中國與韓國的「反日民族主義」,成為兩國政治領袖煽動輿論的好題材。「尖閣問題」不僅僅是日本與其他國家間的問題而已,他已經成為這個議題背後的影舞者,隱藏在第三方的關係人――美國掌控西太平洋國際關係的一個重要手段。

    「尖閣問題」對於日本來說,是北方四島,是竹島,同時也是美日安保等等議題延伸出來的結構性問題。對於美國來說,尖閣問題是強化美日同盟,共同面對中國威脅的手段。作者認為日本官方缺乏彈性,以及國內隨美派與美國知日派的契合,導致日本在領土主權爭議以及軍事戰略上處處被動。知日派的把持,使得日本無法走出其控制之下。

    美國究竟在背後玩什麼把戲?日本感覺吃了一記悶棍,而且問題還是無法解決,美國也不允許問題被解決。這些不願解決的領土爭議,背後還有多少不可告人的事情?尖閣問題的政治因素以及美國的「曖昧不清」,才是尖閣問題的癥結點。

    作者從歷史、國際法上去剖析日本對尖閣諸島的主權歸屬,並且提出要如何在曖昧未明,卻又糾纏不清的尖閣問題上達成日中、日台關係的和諧。日本國內的種種問題,諸如參拜靖國神社、日美安保條約、日美中關係的維繫等等,都是直接導致日本政府要如何處理尖閣諸島上的態度與立場。

    在美國的主導之下,與蘇聯/俄羅斯的北方四島爭議、與韓國的竹島爭議,一直處於懸而未決的態勢。美國認定,北方四島與竹島分別被俄羅斯與韓國有效統治,因此為兩國的領土。同樣的,日本對尖閣群島也一樣有效統治,可是美方卻採取「中立立場」。奇怪的是,當日本政府不斷堅稱尖閣群島是日本「固有領土」,「沒有領土爭議存在」的立場時,日本唯一的盟邦美國,卻完全不打算認同日本的這個立場。作者認為,日本應該加快「戰略性解決」和俄韓的領土紛爭,尖閣問題則應該立刻與中、台就資源、漁業等問題進入實務性協商,避免軍事衝突。

    豐下楢彦點出,在日美中三方無法理出一個各方皆滿意的方案以前,重要關係人但卻沒有實質影響力的台灣所提出的「東海和平倡議」不但可行,反而超越了各方利益。作者認為問題最大的癥結點在於「石油資源」,只要各國同意再做一次深入的聯合地質探勘,確定石油的蘊藏是否為事實以後,問題都可以一併解決。

    與其說「尖閣群島是誰的」,不如說「尖閣群島不是誰的」會來得清楚。當搞清楚問題的本質以後,尖閣/釣魚台的問題就單純多了。

    走上海洋路線,日本的外交更開朗

    豐下楢彦的觀點,尖閣問題之所以存在,是日本缺乏獨立外交思維的結果。作者根據領土爭議與美日同盟的形式緊密相關這件事,從更寬闊的視野對日本外交今後的方向做徹底的檢討。「日本雖然有強大的國力,卻對把這些國力該往什麼方向施展而感到迷惘」,擁有獨立自主、開拓不扈從於美國外交戰略的「海洋國家日本構想」是日本可以選擇的第三條路。日本戰後走向「吉田路線」,也就是在美國軍事力量的核保護傘裡,一邊在外交、國防上依賴美國,一邊只在經濟上積極努力發展。儘管戰後日本的政策極為開明,卻必須伴隨、追隨美國而放棄主張自己的意見。

    當美國嚴厲質疑「日本是要繼續當一流國家還是想淪落成二流國家」的時候,美國國際政治大師奈伊開出「堅持、加強日美同盟;像法國一樣的自主獨立路線;或是變成將成為二十一世紀大國――中國的屬國」等三個路線讓日本選擇,其結果是顯而易見的。在日本處處受美國掌控之下,這如同宣告日本如果「想要留在一流國家的行列」,就必須接受「堅持、加強日美同盟的建議」。

    美日關係如果美國是騎師,那麼日本就是駿馬了。身為「駿馬」的日本,在美國騎師韁繩的控制之下,面對日美同盟關係方面的要求(如集體自衛權、出兵波斯灣),就只能「跑得更快、更用力」,以展現身為「駿馬」的角色。「因為跟美國的合作關係,日本變得無法主張日本的利益」,這種島國心態,使得日本犧牲了成為宛如英國那樣的「海洋國家」的機會。如此,國家的「安全困境」也因此無從解決起。
  • 豐下楢彦
    豐下楢彦(1945-)為兵庫縣人,曾就讀京都大學法學部,為日本政治學者。曾任京都大學法學部助教授、立命館大學法學部教授、關西學院大學法學部教授,專長為國際關係理論。著有《安保条約の成立―吉田外交と天皇外交》(安保條約的成立:吉田外交與天皇外交)(暫譯)、《集団的自衛権とは何か》(何謂集體自衛權)(暫譯)、《昭和天皇の戦後日本―〈憲法・安保体制〉にいたる道》(昭和天皇的戰後日本-達成「憲法‧安保體制」之路)(暫譯)等書。

    許哲睿
    1986年生於台北市。政治大學日本語文學系畢業,淡江大學國際事務與戰略研究所碩士。研究興趣是從日本外交、安全保障的觀點討論戰略。以日本航空自衛隊為題目撰寫碩士論文,有數篇日本國防相關的文章、報導散見於軍事雜誌。曾任立法委員助理。譯有《燃燒的海洋:雷伊泰灣海戰與日本帝國的末日》、《大東亞戰爭肯定論》。
  • 序 章「領土爭議」中的歷史性架構
    1 日美中關係內的「尖閣問題」
    2「領土爭議」與「歷史爭義」的交錯
    第一章 被遺忘的眾多島嶼
    1「領土認識」的誕生
    2 「關鍵日期」
    第二章 美國的「曖昧」戰略
    1分水嶺――「田中發言」
    2「中立立場」與美中和解
    3 台灣方面的「尖閣問題」
    4 「離岸平衡」戰略
    第三章 「購入尖閣」爭議的陷阱
    1「國有化」的爭議
    2 為何是「購入」三島?
    3 美軍管轄下的尖閣群島
    4 「軍事衝突」的想定
    第四章 「戰略性解決」領土爭議
    1 「北方領土」魔咒
    2 做為「歷史爭議」的竹島問題
    3 竹島爭議,大膽的「突破方案」
    4「固有領土」與「固有本土」的概念
    第五章 跨越「無益的嘗試」
    1 關於「中國威脅」
    2 給歷史「新的答案」
    3 無人過問的中立立場
    4 確認領土爭議的問題
    第六章 尋找日本外交的「第三條路」
    1 「海洋國家日本構想」的範圍
    2 強化「騎師與駿馬」的關係之道
    3 通往不擴散核武條約體制的「崩潰」之路
    4 沖繩理想主義的「崩潰」
    5 跳脫「安全困境」
    後 記
    主要參考文獻
    尖閣諸島問題略史
    附錄:東海和平倡議推動綱領
  • 第一章  被遺忘的眾多島嶼
    1「領土認識」的誕生
    劃入日本領土尖閣群島是由魚釣島、久場島、大正島、北小島、南小島五座大小島嶼以及三處岩礁組成,總面積約六平方公里的群島。以最大的魚釣島(面積約三點八平方公里)為起點,尖閣群島位在距離沖繩本島約四百二十公里,距離石垣島約一百七十公里,距離台灣約一百七十公里,距離中國大陸約三百三十公里的位置。尖閣群島跟沖繩本島中間夾著從九州西方到台灣北方約一千公里的深海域沖繩海槽,位在跟沖繩本島方向相反的沖繩海槽西側。
    有關日本領有尖閣群島的歷史經過,將根據日本大學名譽教授浦野起央所著作,最基本的資料、文獻解析《尖閣群島‧琉球‧中國--日中國際關係史(分析‧資料‧文獻)》(增補版,三和書籍,二〇〇五年),以及以國際法學者身份,最為實證性而且學術性的揭露問題所在的神戶大學的芹田健太郎榮譽教授的著作,《日本的領土》(中公文庫,二〇一〇年)等的研究成果來整理。
    首度把開拓的路線劃上長期是許多無人島嶼的尖閣群島的,是福岡縣的實業家古賀辰四郎。他在一八八四年(明治十七年)於該群島進行探險,在隔年一八八五年向沖繩縣申請開拓許可。然而沖繩縣卻表示,「因為無法斷言尖閣群島與中國古書記載的釣魚台、黃尾嶼、赤尾嶼是否有所不同,有必要慎重調查」的判斷。對此,明治政府的內務卿山縣有朋呈報建議「建設國標」,但外務卿井上馨回覆:「在清國的報紙散布日本會佔領中國領土島嶼的風聲,對日本抱有猜疑之心時建設國標,只是煽動不安而已,不好。」
    如同前文,日本政府在接下來一段時間,繼續採取了慎重地看清楚清國動向的做法,但在古賀申請過後經過約十年的一八九四年,日清戰爭爆發了。然後就在這場戰爭正在進行的隔年一八九五年一月十四日,日本內閣決定在尖閣群島建設國標,並劃入沖繩縣,該群島正式成為日本領土。然而,因為至此之前「沒有國家做出領土主張」,這項決定就沒有向周邊各國傳達。而且就如同後文所述,直到已經經過長達七十年以上時間的一九六九年之前,都沒有實際進行國標設置。
    還有,在前文的內閣決定經過三個月後的四月十七日,日本與清國簽訂日清和約(下關條約),清國將要割讓台灣給日本。經過這些過程,日本在隔年一八九六年九月,發給古賀為期三十年的無償借用魚釣島、久場島、北小島、南小島等四座島嶼的許可。
    正式的開拓從此時期開始,也建立了古賀村,最盛時期還有進行採集鳥類羽毛、開採磷礦、製造鰹魚乾的事業,有將近兩百五十人居住在魚釣島及久場島。然而,也由於伴隨著日中戰爭的發生,導致糧食供應情況惡化等因素影響,尖閣群島在一九四〇年左右又變回無人島。
    沖繩在太平洋戰爭末期變成了「淒慘的地面戰鬥之島」,然而美軍看出沖繩在戰略上的價值,在日本投降後依然將沖繩置於其軍事佔領的直接管轄下。最後還因為一九五一年舊金山和約的第三條規定,沖繩從日本被分離出去。後面會詳細檢視這點,但在從日本投降,歷經和約到一九七二年沖繩回歸日本本土為止的期間,尖閣群島明確地被定位為「沖繩的一部份」,一直被置於美軍管轄之下,包含做為訓練場使用。

    「領土爭議」的產生
    尖閣群島經過以上過程,變成國內外政治的焦點浮上檯面的契機,是一九六八年十月到十一月,在聯合國亞洲與遠東經濟委員會與亞洲海岸地區礦物資源聯合探勘協調委員會的合作下,由美國國家海洋測量局集合日本、韓國、台灣的地質學者在東中國海進行的海底調查。藉由這項調查,發現黃海有一個堆積盆地、東中國海有兩個,這些堆積盆地可能有豐富的石油蘊藏。
    在隔年一九六九年五月,正式報告書一推出,台灣立刻就加以因應。因為報告指出台灣東北方,面積約二十萬平方公里的海底區域,有蘊藏石油資源的可能性。所以台灣當局在同年七月,聲明對可能存在於鄰接台灣領海外的大陸棚的天然資源行使主權。隔年七月,台灣發出許可,由美國太平洋海灣石油公司開始進行石油探勘。
    關於領土主權,同年九月台灣的外交部長魏道明表明,「釣魚台等五座島嶼屬於國民政府」,之後有關機關陸續決議「釣魚台群島是台灣固有領土」。同年十二月,中國的新華社與人民日報也呼應台灣的動向,在同年十二月首度主張對尖閣群島的領土主權,雖然是非正式的方式。(芹田,頁121-131;浦野,頁41、155-156。)
    針對前文所述的台灣、中國兩國表明態度的行動,一九六九年五月,石垣市在尖閣群島五座島嶼設置了明示行政區域的標柱,一九七〇年七月,琉球政府在五座島上七處地點設立領域標示板。
    同年九月十日,琉球政府在再度確認了前文所述的歷史經過之後發出「領有宣言」,表示「尖閣列島屬於琉球,包含在將於一九七二年歸還日本時將歸還的區域內,這件事情明白到沒有任何被質疑的餘地」。
    那麼在日本本土,進行了什麼樣的因應呢?在跟上述提到,琉球政府做出對尖閣群島的「領有宣言」同一天的九月十日,社會黨的戶叶里子議員在眾議院外務委員會上質詢:「那個尖閣群島是日本的領土。政府也認為尖閣群島是附屬於沖繩的,但為求慎重,我想先問外務大臣對此持什麼態度?」
    對此,愛知揆一外相答詢說:「有關尖閣群島領土主權問題,任何政府都沒有要交涉或做什麼動作的道理。從領土權的立場來說,這很明確是由日本方面擁有領土權,我的立場就是如此。這雖然也跟沖繩問題有關,但現在美國政府擁有對沖繩的管轄權,而在做為其管轄權根據的法令、公告中,尖閣群島也明確在其管轄權範圍內。從這些事情看,也是沒有任何餘地置疑的。日本國擁有尖閣群島領土主權。因此,有關這項領土主權問題,沒有應該跟任何國家交涉的道理。」
    聽到外相如此答覆,戶叶議員回應說:「因為現在大臣也有自信地說這個領土主權由日本所有,既然如此我也就放心了」。就像上文的眾議院外務委員會的詢答所表現的那樣,當時在日本政界,對尖閣群島的領土主權的關心也只是在野黨議員「為求慎重」進行確認,外務大臣回答「由日本國所有」,議員對大臣「有自信」的回答感到「放心」的程度。
    就這樣,透過這般議論,扣除一部分相關人士,日本本土大部分的日本人,第一次知道在沖繩本島南方超過四百公里遠的海域有個名叫尖閣群島的許多島嶼,而且那些島嶼還是日本領土。領土爭議的「詭異」,在此鮮明地顯現出來。因為長期以來一直是「被遺忘的眾多島嶼」的尖閣群島,由於台灣、中國所做的領土主權申張,其存在首度為人們所知。從此政府也開始對日本人宣傳、教育尖閣群島是日本「固有領土」。
    只是不管怎樣,正是因為有石油儲藏的可能性一下子把「尖閣問題」推上了國內外政治的焦點,反過來說,就是在這點上才有可能找到「解決」問題的重要線索。


    2「關鍵日期」
    中國方面的主張
    那麼,應該如何評價台灣、中國對尖閣群島的領土主權所做的主張呢?台灣的情況,就像之後會檢視的,是做為第二次世界大戰「戰後處理」的部分。與其說是要尋求尖閣群島的主權,倒不如說是在尋求領有沖繩本身的問題。而且關於尖閣群島,有所謂「殖民地問題」的論點存在。舉例來說,一九六〇年台灣的內政部製作的「台灣省五市十六縣詳圖」,明記七十六處島嶼為台灣附屬島嶼,卻沒有包含尖閣。是故,一九七〇年的中學地理教科書中「釣魚台列嶼」被記載為日本領土,隔年一九七一年,才首度更改為台灣領土。(浦野,頁44、79)。
    那麼,中國方面的主張又是怎麼樣的呢?因為一九七一年六月的沖繩歸還協定中把尖閣群島當做「沖繩的一部分」歸還日本,中國外交部在同年十二月三十日所發的聲明,就鮮明地顯示了其立場。中國官方緊接在對該協定嚴厲批判之後聲明,主張原本就是「日本政府在第二次世界大戰之後,非法將釣魚島(魚釣島)等台灣附屬島嶼交給美國,美國政府片面宣稱對這些島嶼有所謂的『管轄權』,這些原本就是不法的」。
    簡而言之,中國的這項主張就像芹田教授尖銳地指出的,尖閣群島不包含在因為舊金山和約第三條而被置於美國「全權支配」下的沖繩,而是包含在因為第二條而最終被從日本切割開的台灣。依照這個邏輯,就會變成尖閣群島在一九五一年舊金山和約簽訂時,就已經是中國領土了。
    但是實際上的情況,是中華民國緊接在日本接受波茨坦宣言之後,於一九四五年八月十四日就著手進行日本「歸還」台灣的措施,在同月二十九日就任命台灣省行政長官,十月二十五日就正式將台灣劃入中國領土。然而,儘管在當時的情勢下要把尖閣群島劃入中國領土並無任何障礙,中國卻沒有採取該項措施。(芹田,頁124、129)。
    再進一步說,一九四六年一月二十九日盟軍最高統帥總司令部以《有關分離邊遠地區行政的備忘錄》,發出將一定的區域從日本的行政上分離的命令,那時候日本外務省對盟總所提出的「南西群島一覽」中,把尖閣群島也包含在沖繩縣的範圍內。儘管如此,卻完全沒有身為同盟國一員的中華民國有進行過任何抗議行動的跡象。
    不過,前面提到的一九七一年十二月的中國外交部聲明,以及中國大幅引據的日本歷史學家井上清的研究(「『尖閣』列島-釣魚群島的歷史性查考」現代評論社,一九七二年)等資料,是根據古代文獻主張尖閣群島自古以來就是中國的領土。具體地說,那是要回溯到十六世紀中葉,負擔所謂「朝貢關係」的「冊封使」的記錄。
    在這份記錄中,最初有關尖閣群島島嶼的記述出現在一五三五年的《使琉球錄》,而在之後編纂的《海圖》中,被命名為「釣魚嶼」、「黃尾山」、「赤嶼」的三座島嶼,被跟從台灣外海連接到福州南方的海域一起標示了出來。尖閣群島有被列入福建沿海的中國領土島嶼群中這件事,被認為是正確無誤的。所以也有認為魚釣島等島嶼被列入「福建省海防區域」的主張。
    儘管會在後面檢視這件事,如果看到在海上保安廳跟日本政府的官方文件中,今天依然使用赤尾嶼、黃尾嶼等島名的情況,的確可以認為最初給尖閣眾多島嶼賦與名稱的國家,是可以回溯到明朝時的中國。

    七十五年的「空窗期」
    話說,在野田政府決定將尖閣群島國有化之後經過約兩週的二〇一二年九月二十五日,中國國務院公佈了以「釣魚島是中國固有領土」為題的白皮書。這份白皮書雖然是彙整中國既有的主張,但基本上可以說是由三點核心論述組成。
    首先,是「中國的先人們才是最先發現尖閣群島,並加以命名的」這項主張。具體地說,是指稱十五世紀初期的古代文獻很早就記載釣魚島、赤尾嶼等地名,在前面提到的冊封使的記錄等資料中,也有很多這樣的記載出現。還有指稱在十七世紀的琉球王國的正史中,記載著赤尾嶼等島嶼不是琉球領土。而且還認為中國長期一直管轄尖閣群島。例如指稱十六世紀的古代文獻中,尖閣群島被列入「明朝的海防範圍」,而在十七世紀清朝時期也是一樣。
    接下來,是「日本竊取了釣魚島」這項主張。這項主張指稱,外務卿井上馨在日本將尖閣群島劃入日本領土前進言說應該節制會「招致清國起疑心」的行動,是因為「清楚知道尖閣群島屬於中國」。也就是說日本藉由日清戰爭「竊取了」尖閣群島這件事情是事實,日本此舉在國際法上不具效力。
    還有,在這次的白皮書中強調的,是開羅宣言與以開羅宣言為根據的波茨坦宣言的問題。一九四三年十一月的開羅宣言,明記、主張「日本要將所有從清國人手上盜取的區域歸還給中華民國」,一九四五年七月的波茨坦宣言規定「開羅宣言各項條款將獲履行」。所以尖閣群島正是日本從中國「盜取」的眾多島嶼,就是這麼回事。
    可以說,中國藉著這種方式,不僅引用古代文獻記述,現在還利用日本的殖民統治與法西斯主義戰爭這項歷史爭議的關連,圖謀將中國對尖閣群島領土主權的主張正當化。的確,這肯定是不可忽視的重要觀點。然而,必須將這項問題與有關領土主權在國際法上的問題加以區別。
    也就是說,以上的主張說起來是「猜拳慢出」的議論,就算用了提到的許多資料,這些主張並沒有顯現出在現實上,中國有對尖閣群島進行過任何具體的統治。
    假設在過去曾有進行過有效統治的歷史的話,應該就會像前文所述,在日本投降之後進行的「將台灣劃入中國領土」的過程中,理所當然地也會進行將尖閣群島劃入中國領土的程序才對。
    舉例來說,一九五三年一月八日的《人民日報》在以〈琉球島民針對美國佔領的鬥爭〉為題的報導中,記述「琉球群島是位在我國台灣北方與日本九州島西南方之間的海域,是尖閣群島、先島群島、大東群島、沖繩群島……等七組島嶼」,顯示了「尖閣群島不屬於台灣,而屬於琉球群島」的認知。
    看前文所述的中國與台灣對尖閣群島領土主權的主張的發展,能夠把國際法講的所謂關鍵日期設定在一九七一年六月簽訂歸還沖繩協定前後嗎?在這裡所謂的「決定性的日期」是關鍵性的時間點,直到那一天為止的事證,會獲得國際法庭採納做為證據採用,在這個時間點之後的就不會成為審查的事實。
    也就是說,自一八九五年日本正式將尖閣群島劃入日本領土以來,七十五年期間沒有任何來自台灣與中國有關尖閣群島的主張要求,也沒有相關抗議,儘管日本「和平地」展現國家功能,到了一九七一年的階段,兩國才首度爭奪領土主權,開始展開正式主張與抗議,這般主張在國際法上不具意義。所以,一九七二年台灣進行的將尖閣群島劃入領土的措施與一九九二年中國以領海法進行的領有尖閣群島的宣言等行為,都是在關鍵日期後的國家行為,不會獲准做為證據的(芹田,頁157-159)。

     

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