有廁出租：政商共謀的殖民城市管治（1860-1920）

獻詞 / i

鳴謝 / ii

引言 政治經濟脈絡下的公廁 / 1

第一章 公廁商品化下的城市管治 / 13

三大疑問：衛生現代性、公共角色階級性、公廁服務持續性 / 15

政商互為依存模式的城市管治 / 37

第二章 土地資源壟斷和公共衛生 / 41

地產市場的擴張 / 43

華籍地產商在公共衛生管治的專屬位置 / 47

被商界綁架或不被綁架？ / 55

總結 / 61

第三章 公廁供需和城市管治 / 65

城市公共衛生管治邏輯 / 67

華人－－歐洲人健康命繫一線 / 72

殖民公廁：治理華人的「空間技術」 / 82

總結 / 87

第四章 商品化的公廁：集糞便收集站、物業項目和公廁於一體 / 93

以糞養廁 / 96

公廁選址的張力 / 104

地產項目：地產商投身公廁市場 / 110

重疊空間：道德空間和財富累積空間 / 117

總結 / 124

第五章 公廁景觀－－地產霸權成就商業公廁 / 137

「勢力影響範圍」：解決公廁投訴的政治方法 / 138

相互緊扣的土地利益和權力 / 147

「勢力影響範圍」對政商關係的政治意義 / 161

總結 / 166

第六章 由政商利益同盟看殖民城市管治 / 179

由資源帶動的城市管治 / 182

沉默的共謀模式 / 187

城市管治下的政商張力 / 191

參考書目 / 203

附錄：縮寫一覽表 / 218

引言 政治經濟脈絡下的公廁

經常在新聞報導中看到地區人士羣起反對興建骨灰龕、焚化爐、堆填區等設施，暫且不評論此起彼落的反對聲是否各家自掃門前雪，但有點可以肯定的是不欲厭惡性設施放在家門外乃人之常情。今天尚且如此，為何19世紀時人們竟容得下與臭氣薰天的公共糞廁（只備收集糞便的馬桶，不設沖水設施）毗連而居？究竟當時港英殖民政府是如何提供公共廁所服務的？臭氣撲鼻的糞廁又是怎樣在這個人口密集的小島屹立逾半個世紀及至20世紀初？「有食便有拉」，問題雖然很基本卻鮮有觸及，且人們總是想當然地認為殖民政府會引進現代公共衛生設施如水廁，帶領殖民地躍升為摩登大都會。而研究疾病和公共衛生的歷史或社會學學者又往往將重點放在醫院診所，視之為醫治或預防疾病的城市基礎設施（Gogan, 1961; Kisacky, 2017; Lau, 2002; Stanwell-Smith, 2010）。我們不用天天光顧醫院診所，然而大小二便卻是自然生理現象，作為解決普羅大眾的日常需要，顯而易見公廁才是防止疾病和維護公共衛生的最基本設施。隨着城市迅速發展人口高度集中，在家廁未盡普及的年代，公廁絕對是「大部分不富裕人士，慣常和唯一解決日常生理需要的設施。」（Greed, 2003: 32）

常常有人好奇地問為甚麼研究公廁？想了解公共衛生抑或殖民現代化（Colonial modernization）？衛生議題固然重要，不過本書的研究並不局限於此，而是更多地觸碰到殖民政府和華籍地產商在城市公共衛生領域潛藏的政治和經濟張力，如何既競逐城市空間 (Urban contestation) 又合力將公廁商品化，由地產商主力提供公廁服務，為殖民城市管治 (Urban governance)注入新形態達至殖民共治。將公廁簡單化為衛生設施或將之視為體現殖民現代化的政治象徵，顯然無視在華洋雜處且致力發展地產市場的香港設立公廁的複雜性，交織着種族和階級的矛盾。屹立鬧市，公廁絕對是殖民政府和本地商界競逐城市空間的角力場所，這豈止是純粹的公共衛生命題，更涉及廣泛的政治和經濟範疇（Anderson, 1995; Brunton, 2005; Hamlin, 1988; Jackson 2014; Penner, 2013; Yeoh, 1996）。

公共服務可不一定由政府提供（Milward, 2000; Pierre, 2011），自1867年港英政府引入公廁制度，及至20世紀初半個世紀以來，政府和商業公廁並行，同樣透過售賣糞便達到自負盈虧。說穿了，公廁實際上是糞便收集站。由於有利可圖，近八成公廁由華籍地產商提供，1他們看準珠江三角洲絲綢生產和國際絲綢市場接軌對高質量糞便需求殷切，紛紛改建自家物業為商業公廁以高價出租作糞便收集站，向珠三角供應源源不絕的糞便。同時，他們策略性地利用土地資源組成「勢力影響範圍」（Sphere of Influence），將公廁安插在自家物業羣中，免遭其他地產商或地主投訴臭味，確保在人口密集的華人社區持續集糞。2更為重要的是此經濟策略帶來政治效果，基於商業考慮將公廁悉數集中在該社區（區內房屋多不設家廁）以收集更多糞便， 3間接協助政府實踐「權力的空間技術」（Spatial

technology of power），將草根階層華人大二小便的需要局限在公廁此特有空間內，從而治理華人公眾便溺的習性，並對殖民地進行空間劃分，在功能上將華人社區劃為廢物處理區，把會散發瘴氣的糞廁封鎖在內（Andrews, 1990; Brunton, 2005; Hamlin, 1988），好讓歐洲人社區（即中央區域包括金鐘及中環）不受病菌威脅（Foucault, [1994] 2001; Glasco, 2010; Zarobell, 2010）。再者，商業公廁的設立大大緩解動用公帑和官地設立公廁的壓力，且排除其他地產商或地主反對政府公廁鄰近其物業而建令價值下降，可能引發的政治衝突，這無疑開啟政商兩界在城市管治上共謀的空間。

利誘商界提供公共服務，為殖民政府解決城市化後所帶來的挑戰， 如人口集中疾病頻生，又或城市基礎設施涉及龐大財政支出等，為常見的城市管治模式 (Munn, [2001] 2011; Peng, 2007; Trocki, 2006) 。在不干預政策下，透過公共設施或服務本身產生的利潤，以專營權方式批予商界營辦，既可緩解政府財政支出，又免卻介入本地社會引發政治衝突（Munn, [2001] 2011）。由市場主導城市管治，無疑擴大商界在管治上的角色，複雜化了政府和商界的關係。糞便有利可圖，政府主動介入是項生意，將政府公廁糞便收歸為官產進行投標，收益納入政府財政制度，一下子糞便屬性變得政治化，並推動了公廁商品化。

另一方面，政府睜一隻眼閉一隻眼將商業公廁糞便專屬權讓予商界，令這項衛生設施屬性變得甚為複雜：既非公共又非私人，或既公又私。商業公廁的設立跨越了殖民政府和本地社會以及政府和商界的雙重界線，挑戰公共服務只由政府提供刻板定型的公共角色（Block and Evans, 1994; Milward, 2000; Pierre and Peters, 2000），並抗衡政府在決定土地用途和重組殖民地空間的話語權，重整兩界在城市管治上的空間關係。隨着資本主義引入香港，開埠未幾殖民關係已歷經變遷，及至20世紀初中國辛亥革命爆發，大批華人南渡而來的首八十年，關係從來都不是鐵板一塊，在以物業發展為主軸的氛圍下，政府和華籍地產商結成利益同盟，借助後者的土地資源維持商業公廁服務，為城市管治帶來新形態。正因為此，本書以探討殖民地的政商關係為主，而非純粹的殖民關係。有一點必須強調的是，公廁並非純然為研究政商在城市管治上共謀的媒介，要知其本身並不是項普通的衛生設施，殖民地公廁具獨特功能，負有為政府治理「他者」（Other，意指本地社會）的政治任務，但在城市公共空間內屹立，又少不免與周遭地主以及地產商有所碰撞，商品化後的公廁更形複雜，可以說忽視公廁設立有礙理解殖民城市管治的微觀政治。

有別於其他城市基礎建設，淪為糞便收集站的公廁發出陣陣臭味，人皆敬而遠之，透過出售糞便達到自負盈虧的政府公廁，所接獲的投訴如雪片，難以持續提供服務。然而，在以物業發展為主導的資本主義下，被商品化為物業投資項目和糞便收集站的商業公廁，憑藉公廁地產商（商業公廁持有者以地產商為主，本書以此名詞概括之）的土地資源卻得以跨世紀經營。因應公廁產生惡臭，地產商手上雄厚的土地資源正好大派用場，組成「勢力影響範圍」確保公廁服務得以持續，間接協助政府維持基本公共衛生和控制華人公眾便溺。他們這項特有本領，驅使殖民政府倚重商業公廁解決衛生問題，為城市公共衛生管治帶來變數（Cottrell, 2004; Milward, 2000; Pierre, 2011），這有助探索手握資源的社會精英如何介入城市管治，並為政治和社會結構增添偶發性（Contingence）（Andrew and Biggs, 2006; Ermakoff, 2015）。

傳統觀點假定殖民管治是由具從屬性的政治結構組合而成，意味殖民政府處於結構的最高處，可任意頒佈命令，無須取得本地社會的共識。此論點建基於結構決定主義（Structural determinism），政治結構決定了社會發展方向，嚴重低估人們的介入足以扭轉方向，故而已被很多學者否定（Apter, 1965; Arnold, 1993; Lerner, [1958] 1966; Yeoh, 1996）。的確，公廁的商品化同時為政商創造利潤，共享「公廁經濟」──糞便買賣和土地投資衍生的收益，甚至雙贏的政治效果，互相構建對方的政治利益。維持基本環境衛生有助鞏固殖民管治，藉此擴大了商界介入城市管治的幅度，促成兩界關係重新洗牌，公廁無疑是研究政商在城市管治上共謀的極好切入點。

惟綜觀現有研究並不多涉獵公廁設立所潛藏的政商張力，以及「公廁經濟」如何調節兩界關係令城市管治呈現新形態，促成殖民共治。英國歷史學者Brunton（2005）在19世紀英國公廁研究中，將重點放在政府介入私人領域所觸發的公私領域抗爭；而對地理政治素有研究的Yeoh（1996），在新加坡研究中論述殖民政府對本地社會使用公廁存在的種族偏見，認為後者缺乏公共衛生概念，會導致水廁淤塞危及衛生。可見公廁豈止是一個空間，且涉及各個持份者對決定土地使用的權力關係，在香港我們看到一個更饒富有趣的現象，政商合力將公廁商品化，形成相互依存的利益同盟，各取政治經濟利益。就這點，上述兩位學者的研究方向與本書截然不同，強調的是私人領域又或本地社會與政府的對抗，筆者則認為共謀不一味將政商關係二元對立，較諸抗衡或階級性關係更能捕捉兩界動態，有助理解互惠互利政商關係的形成和商界在城市管治中的角色。當然筆者清楚明白這些商品化的公廁臭氣沖天，大有政商勾結、謀求自家利益犧牲公共衛生之嫌，但本書採用「共謀」一詞，原因是「勾結」語帶負面，很容易將討論焦點朝向零和之爭（Zerosum competition）──政商勾結妄顧公眾利益，而未能正視商界從協作中擴大參與城市管治的範圍，政府則有效利用商界資源維持公共衛生，各取政治利益以及令關係重新洗牌，更能呈現兩界在城市管治上的動態性。

的確有不少研究探討地產商或地主在社會操控或城市發展上的角色（Migdal, 1988; Skocpol, 1979; Thompson, [1963] 1969）；然而並沒有旁及公共衛生管治，討論地主階級在其中的角色，又或進一步探討土地權力促進性一面（Facilitating aspect）在城市基礎設施如公廁建設上的重要性，遑論這如何促成政商共謀城市公共衛生的管治。有別於採用傳統論述將重點放在土地權力的牽制性一面（窒礙公共衛生的執行），是項研究嘗試由土地權力的雙重性（牽制性和促進性），探究華籍地產商和政府在城市空間上的競逐，公廁地產商如何兩手把玩雄厚的土地資源，一手抗衡和牽制政府公廁，另一手促進和持續商業公廁，結果促使政府和他們結成利益同盟。土地資源控制權有助維持商業公廁服務，間接維護基本公共衛生，雖然這純粹為副產品，但無論如何，公廁地產商展示了在新政治經濟格局下，土地資源在城市公共衛生建設上具有支配地位，既維持基本公共衛生有助鞏固殖民管治，又擴大商界介入城市管治的範圍，相互構建對方的政治利益。

當土地資源變成政治資源，即是說土地資源操控是政治權力的源頭，讓商界得以和政府保有協商關係甚至重整兩界關係，令殖民城市管治出現多重變異。第一，公廁在種族和階級矛盾相互交錯下形成：公廁主要由華籍地產商提供，在利潤驅使下全集中在華人社區，有助政府治理草根階層華人公眾便溺；第二，重疊空間的形成：公廁同時肩負控制華人和累積利潤的功能，匯合政府和地產商的私人利益，打破殖民城市空間的二元對立；第三，重整空間關係：華人地主階級的冒升令殖民政府不能隨心所欲擺佈城市空間，凸顯在政治和經濟張力下其重組空間的權力受到限制，殖民地不是布景板可任意操控，而是政府和本地社會在重重協商下共同營造的空間；第四，殖民城市空間的質變：政府和商界辦的公廁服務均依靠出售糞便達到自負盈虧，後者更以高價出租，原擬向華人灌輸公共衛生概念的公廁被轉化為商品空間，由市場導向；第五，突破固有公共角色：跨越殖民者和被殖民者以及政府和商界之間被刻板化的公共角色，一方為服務施予者，另一方為被動接受者；第六，殖民共治：基於政治及經濟考慮，政府對公共衛生採取不積極介入態度，讓持有雄厚資源的本地社會精英乘勢而起，解除其他地產商對政府公廁選址的挑戰，為政府排難解困，自然獲青睞晉身夥伴之列結成利益同盟，擴大介入城市管治的幅度甚而和政府共治，突破殖民者和被殖民者二元對立且從屬的傳統殖民關係。

為了更好地理解政商在城市管治上的政治經濟張力，是項研究將採用社會經濟學 (Political economy) 視角為理論框架，結合經濟制度、土地資源和資源精英三項元素，探討商業公廁如何在以物業發展為主軸的資本主義下，被商品化為物業投資項目以及糞便收集站，更荒謬的是倚仗華籍地產商的雄厚土地資源，「總有一家係左近」的商業公廁在這個人口密度極高的城市，成功提供逾半個世紀的服務。這些噁心的糞廁罕有接獲投訴，緩解殖民政府提供政府公廁的壓力，並化解政府和其他地產商在城市土地角逐中所潛藏的政治衝突。華籍地產商的冒起無疑為殖民管治帶來新挑戰，但他們享有的雄厚土地資源同時讓政府以茲利用，夥同提供公共服務，形成政商共謀令城市管治形態有所轉變，故此本書將以此類地產商為研究對象，探討土地資源如何賦予他們在公共衛生建設中享有關鍵的結構性位置，確立和增強其參與城市管治的角色。

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註

1 商業公廁於1868年大規模地投入市場後迅即成為主要公廁模式，及至19世紀末為維多利亞城（Victoria City） 供應百分之七十五的廁格，共涉及十九所公廁。HKRS 38-2, HKRB,1865-1920; RUUA, 1899。本文將商業公廁界定為由商界提供的公廁，不論階級及種族，任何人也可使用。但部分公廁收取使用費，其「公共」定義值得商榷。該城為香港開埠後首個設立的城市，覆蓋現在香港島的銅鑼灣至堅尼地城，即由港島中部延伸至西部。

2 華人社區範圍涵蓋現在港島東部的灣仔和銅鑼灣，以及西部的西環，西營盤和堅尼地城，華人大多聚居在西部。

3 HKRS 38-2, HKRB,1865-1920.

第一章 公廁商品化下的城市管治

現代公廁主要為水廁，除了政府提供外，不少設在食肆或商場的公廁均由商界興辦，供人們免費使用。回顧百多年前，公廁建設是項十分艱鉅的工程，這並不獨指工程技術──渠務系統是否完備又或水供應是否充足，更涉及社會工程──人們對公共衛生的認知，而在殖民地又難免觸碰到文化衝突。這衍生一系列問題：殖民地公廁的現代化，政府和本地社會被刻板定型的公共角色，以及種族間對公廁的不同理解在公廁建設過程中被矛盾化。在這些老問題上，本章進一步探討備受忽略的「公廁經濟」──糞便和租金收益，如何撮合殖民政府和華籍地產商共謀公廁商品化。其實，在「小政府」的城市管治方針下，公廁以商業模式運作不是新鮮事，在20世紀初前的亞洲殖民地以至歐美均甚為普遍，讓財困的政府得以維持基本公共衛生(Evans, 1987; Hamlin, 1988; Macpherson, 1987; Melosi, 2005; Peng, 2007; Shi, 1996; Wohl, 1983; Yu, 2010) 。惟這些研究並沒有探究商品化的公廁對城市管治帶來甚麼影響，所以本章會將地產商的土地資源結合公廁建設，透過三個疑問剖析政商共謀公廁商品化，探索城市管治形態的轉變，透視殖民共治的模式。

三大疑問：衛生現代性、公共角色階級性、公廁服務持續性

糞廁取代水廁

疑問一：如果衛生現代性（Hygienic modernity）是殖民現代性構成的主要元素，為何港英政府對提供公共水廁表現遲疑？究竟政府在城市公共衛生建設上抱持甚麼管治原則？由啟蒙主義發展而來的現代西方理性（Western rationality），標誌着新社會秩序──科學精神、樂善好施、進步、文明。而文明水平又不獨講求科技先進，更繫於人們的舉止和態度。德國社會學家Elias（[1939] 1978）提出開啟文明水平的鑰匙，在於是否具備控制身體不文明行為，如擤鼻涕或在公眾場所便溺等的意識。按此而言，能夠保持衛生被標示為現代 / 西方文明的印記，重點又豈只是衛生，不文明更會令國家民族走向倒退（Benedict, 1996; Rogaski, 2004; Thomas, 1994）。自從達爾文的《物種起源》一書於1859 年出版後，社會達爾文主義（Social Darwinism）被奉為種族主義教條，高舉白種人為優等種族，注重道德教化，以凸顯不良習性導致有色人種的民族墮落，在種族競賽中被淘汰。簡而言之，西方理性是重新建構世界秩序的靈丹妙藥；反之其他文化，尤其是殖民地則固守傳統落後不變，永遠不能自我實現現代化。