司法研究年報第31輯行政類（共2冊）

第一章 緒論 第一節 論題之提出 近來，經常見到行政法院確定終局裁判所適用之法規，經人民聲請釋憲，被司法院大法官宣告違憲者，其中又以稅捐法規的情形居多 ，而被宣告違憲之理由，則以違反稅捐法定原則（憲法第19條）的情形為主 。此一現象，使得社會各界不免關心，何以人民提起行政訴訟，經歷審行政法院審理裁判之後，猶有為數不少的訴訟當事人，對於通過法院審查予以適用之法規，仍然認有牴觸憲法之疑義，乃又提出釋憲聲請，尋求救濟；而觀其結果，確有不少聲請成功的案例。則值得探究的是，行政法院之法規審查有何仍待改善之處。 眾所皆知，大法官釋憲為我國法規審查制度的終點。為了藉由聲請釋憲與憲法解釋之情況，以探知人民與法院（尤其是行政法院。依行政訴訟法第3條之1規定，地方法院行政訴訟庭也是行政法院的一環，因屬初設，較少法規審查的前例，本文相關問題的討論，係以高等行政法院及最高行政法院為主，先予敘明）對於法規審查之情勢，本文乃就人民聲請釋憲 及法院聲請釋憲 ，各依據相關法制的演變時點，劃分了幾個時期，並提出幾項問題，請司法院大法官書記處提供協助，進行統計 ，統計結果如附件「統計資料」所示。依據統計資料顯示，有關人民聲請釋憲部分，不論係第一階段47.7.21-89.6.30（釋字第80-508號，人民依法得聲請釋憲到行政法院改制）、第二階段89.7.1-97.10.30〔釋字第509-648號，行政法院改制到司法院大法官審理案件法（下稱大法官審理案件法）前次修正草案〕或第三階段97.10.31-102.1.8（釋字第649-707號，同法前次修正草案到本次修正草案），就人民聲請釋憲經大法官作成解釋之案件以觀，行政法院在「被聲請件數」及「被宣告違憲件數」均較普通法院為多，且屬於稅捐法令的件數，在行政法院「被聲請件數」及「被宣告違憲件數」中，均占頗高的比例（並有「遞升」的趨勢）；有關法院聲請釋憲部分，第一階段82.2.3-84.1.19（最高法院及改制前行政法院依法得聲請釋憲到各級法院依司法院釋字第371號解釋得聲請釋憲），無此類聲請案件，第二階段84.1.20-102.1.8（各級法院依司法院釋字第371號解釋得聲請釋憲到大法官審理案件法本次修正草案），在「聲請釋憲件數」、「大法官作成解釋件數」及「大法官宣告違憲件數」，普通法院均較行政法院為多。 依據前述統計資料，並經比對可知，行政法院在人民聲請釋憲之「被聲請件數」及「被宣告違憲件數」，較普通法院為多，在法院聲請釋憲之「聲請釋憲件數」、「大法官作成解釋件數」及「大法官宣告違憲件數」，則較普通法院為少；且整體觀之，人民聲請釋憲、經大法官作成解釋及宣告違憲的件數，均比法院聲請釋憲的情形為多。雖然，行政法院所適用之行政法規，相較於普通法院所適用的民事法規及刑事法規，在質與量上皆有差異，存有更多法規適用的爭議（詳見第四章第一節之說明）；且依目前編制，行政法院各審級的法官員額，均較普通法院為少，單憑「聲請釋憲件數」的多寡，未考量員額的差比，未必能客觀反映「平均法官」有關法規審查的態度。但整體以觀，人民聲請釋憲的情形，確實多於法院聲請釋憲的情形，又依統計資料顯示，尚有逐漸增長的趨勢。此外，另以上開劃分各個時期之最終時點，即大法官審理案件法本次（102.1.8）修正草案觀之，對照前次（97.10.31）修正草案，較大的變革，在於增訂了人民得於「法院案件審理程序中」提出釋憲聲請（第62條） 。此一新制的擬訂，觀諸現制人民必須於用盡審級救濟途徑後始得聲請釋憲，人民聲請釋憲之積極發展，以及相對於法院聲請釋憲之落差等情形，新制之提出，是否有意處理現今人民積極期待法規審查及法院較為消極等問題，值得省思。尤其，在行政法院，於屢見確定終局裁判所適用之法規經人民聲請釋憲而被宣告違憲之際，為了免遭「司法消極主義」的陰影所遮蔽，為能達成行政訴訟保障人民權益等宗旨（行政訴訟法第1條參照），因應之道，則需積極面對法規審查的問題。 行政法院的審判活動，一般係依「三段論法」（大前提、小前提、結論）的方式進行，大前提是「規範依據」，小前提是「事實關係」，結論是「規範效果」，即以小前提的事實關係，涵攝於大前提的規範要件，而得到結論的規範效果。其中，又以大前提（規範依據）的審查，與法規的審查直接相關。但是，於行政法院之審判中，可成為規範依據者，包括所有之「法源」，可能為實定法、習慣法或是相關的法律原則等，均屬行政法院所應審查的對象，並不以法律或命令之法規為限。不過，在憲法之下，法律、命令等法規究屬法院審判最主要的規範依據，而人民聲請釋憲之標的，亦以法律或命令之法規為限（大法官審理案件法第5條第1項第2款參照）。有鑑於此，參諸前述，本文論題乃定為「行政法院之法規審查─以稅捐法規（並以稅捐法定原則）為中心」，且就有關範圍，依序討論「權力分立與法規審查─司法權限版圖之探知」、「司法權就法規審查之權限配置」、「行政法院之法規審查」、「稅捐法規之審查─以稅捐法定原則為中心」等事項，以探討相關之問題。 第二節 研究之途徑及方法 本文研究行政法院之法規審查，進而研討依稅捐法定原則所為稅捐法規審查之相關問題，並不以現行法之解釋適用為限，而係從各種學理來探討各項問題，故其研究之途徑，自不限於法律學，亦及於政治學、經濟學及社會學等領域；且就法律學之研究方法而論，並不以法的「解釋論」為限，亦及於法的「歷史論」、「比較論」及「立法論」等。茲分別說明之。 在法律學方面，解釋論的運用，為法規審查所必備，不論係法律有無牴觸憲法，或係命令有無牴觸憲法或法律，皆須解釋上層規範的意旨，據以審查下層規範的內容。法解釋論的方法有「文義解釋」與「論理解釋」，後者又可分為擴張、限縮、當然、反對等解釋方法，但無論如何，法的解釋均不得超越「可能文義」，必須在此範圍之內，方屬法的解釋適用；否則，若是超越「可能的文義」，其釋義適用的方法，已進入法「補充」（如類推適用）的範疇，而不再屬於法的解釋適用。此在稅捐法規的「適用」審查，即有「禁止類推適用原則」之審查〔詳見第五章第五節二、（三）之說明〕，以免稅捐法定原則的「空洞化」。歷史論的運用，有助於明瞭有關人民聲請釋憲及法院聲請釋憲等規定的法制變遷與發展軌跡〔詳見第一章第一節、第三章第二節一、（一）３、等說明〕，並作為評論現制及展望未來之依據。比較論的運用，有利於拓展視野，認識德、奧、法、美及日本等國，在法規審查之範圍、時間、方式、效力等法制（詳見第三章第二節之說明）、稅法之建制理論、稅捐法定之實務見解與學說意見（詳見第五章第三節、第五節之說明）等，相較於我國情形，有何差異優劣及值得借鏡之處。立法論的運用，則在查明現行法的缺失後，提出法政策之意見或修法之建議，以促使現制之改革及法治之提升。 在政治學方面，政是眾人的事，治是管理，管理眾人的事就是政治（國父 孫中山先生在民權主義中之定義）；所以，政治是權力運作的現象，探討如何分析及規範權力運作，係政治學的主要範疇。按法規審查之權力行使，亦屬權力運作的重要環節。關於法規之審查，在權力分立的體制之下，觀察司法權以外立法、行政等權力機關的相關權限，有助於分析法規審查權力運作的態勢，以探知司法權之權限版圖（詳見第二章第三節二、之說明）。又析論司法機關內部的層級關係及有關法規審查之權限配置，對行政法院而言，就法規審查之範圍、時間、方式及效力等事項，有利於掌握相關權力行使的界限（詳見第三章第二節之說明）。此外，司法機關於審查法律時，對於立法機關之立法職權及裁量權限，應予尊重，而如何範圍應適用「司法自制原則」〔詳見第四章第二節二、（二）之說明〕；以及司法機關於審查行政命令時，對於行政機關之裁量權限，於如何程度應予尊重（詳見第三章第二節一、之說明），亦屬規範權力運作之重要問題。 在經濟學方面，研究如何選擇利用有限資源進行合理配置以滿足人類需求，係經濟學之主要課題。依此原理，在資源有限之情況，國家的權力機關，為符合效能原則，並防止專權，以保障國民之權利，則採用「權力分立」的方式，應屬合理的配置（詳見第二章第一節之說明）。又在資源有限之情況，基於稅捐屬於大量行政之效率要求，在稅捐的規範領域，乃將稽徵經濟原則列為稅法建制的基本原則。因此，稅法中有些規定，係考量稽徵成本，而以簡化稽徵程序，提高稽徵效率為目的，如推計課稅（以推計的方法計算稅基）等規定是（詳見第五章第三節一、二、之說明）。不過，稽徵經濟原則屬於技術性原則，其價值性低於倫理的量能課稅原則，若是違反比例原則（憲法第23條），偏重稽徵經濟，而不顧量能課稅，則會構成國家權力的濫用，亦會動搖經濟考量即「合理配置」的正當性，應屬稽徵經濟原則所需克服之問題。 在社會學方面，利用經驗考察與批判分析來研究社會結構及社會活動等，是社會學的主要任務。按法規係社會生活的規範，其審查權限之歸屬，與國家權力機關的結構有關，其審查權限之行使，與國家的權力活動有關，均會影響國民之社會生活。依歷史的經驗考察，為符合效率並防止專權，以保障國民權利，國家的權力機關，以採用「權力分立」的方式，較為適宜。在此權力結構之下，法規審查的活動，係依分權的方式進行。且在司法機關，因層級關係及權限配置，有關法規之審查，又有另一層的權力結構，而分別行使司法審查之權限（詳見第二章第三節二、第三章第二節之說明）。上開權力結構，在審查活動所涉領域，產生如何的社會現象、社會關係及社會互動等，自可作為經驗考察與批判分析之素材，且其研究成果，亦可供作體制革新之參考。再者，有關稅捐之稽徵，為保障私有財產權，同時使人民負擔稅捐，就財產歸屬的結構，自有採取財產權「非國家化」，而使國家社會「二元化」的必要。但國家若以財政以外之目的課徵稅捐，用以推動某些社會政策，其限制人民自由權利的徵稅活動，亦應受到憲法第23條規定之制約（詳見第五章第一節二、及第三節一、之說明）。此外，本文因在法院研究之便，故能規劃人民聲請釋憲及法院聲請釋憲等情形之調查統計（詳見第一章第一節及附件「統計資料」之說明），在運用調查方法，利用統計資料，掌握現制問題，進行評比分析之後，也為相關論題及研究意見提供了有力的憑據。 法律是一種社會生活規範，規範係指「當為」，研究社會生活之相關問題，若是僅憑探討當為的法律學，不免涉入主觀的價值判斷，較不符合客觀的要求。而觀諸前述可知，本文除了核心部分的法律學（利用法的解釋論、歷史論、比較論、立法論等方法）之外；在周邊的學科領域，也借助政治學、經濟學、社會學等研究途徑及方法（如調查、統計、分析、歸納、演繹等方法），試以綜合的即學科整合的方式，使得相關論題的探討，能夠進行較客觀的觀察研究，也使相關研究意見之提出，更具有實質性與正當性之基礎。