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中國政府發展研究報告(2014)（簡體書）
- 系列名：教育部哲學社會科學系列發展報告
- ISBN13：9787300202891
- 出版社：中國人民大學出版社
- 作者：朱光磊
- 裝訂／頁數：平裝／374頁
- 規格：23.5cm*16.8cm (高/寬)
- 出版日：2014/12/04
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商品簡介
作者簡介
目次
書摘/試閱
商品簡介
本書從政府職能轉變與公共服務體系建設、政府職責體系構建與府際關系、政府職責體系構建與府際關系、機構改革與政府規模、政府治理方式變革與政府機制建設、地方政府創新、政府公共關系與應急管理等方面對2013年度政府發展概況進行總體描述與簡要分析，總結2013年政府改革的基本情況、重點問題和主要成就，并說明2014年政府改革的重點領域，展望2015年政府改革方向。
作者簡介
朱光磊，南開大學副校長、周恩來政府管理學院“長江學者”特聘教授，國務院學位委員會政治學學科評議組成員，全國高校政治學教學指導委員會副主任委員，中國機構編制管理研究會副會長。獲全國首屆“高等學校教學名師獎”，其主講的 “當代中國政府與政治”為國家級精品課，是國家級優秀教學團隊帶頭人。代表作有《以權力制約權力——西方分權論和分權制評述》、《當代中國社會各階層分析》、《當代中國政府過程》、《現代政府理論》、《“職責同構”批判》等。
目次
總論：加快政府職能轉變需要處理的幾個重要關系
一、處理好政府與市場的關系
二、處理好縱向府際關系
三、處理好政府三大行為間的關系
四、處理好政府與社會的關系
第一部分政府職能轉變與公共服務體系建設
市場經濟條件下加快轉變政府職能問題研究報告
一、政府職能的歷史回顧與政府職能轉變現狀綜述
二、政府職能轉變的代表性研究成果及觀點綜述
三、加快政府職能轉變的展望與建議
四、報告要點
城鄉統籌社會保障體系建設研究報告 總論：加快政府職能轉變需要處理的幾個重要關系
一、處理好政府與市場的關系
二、處理好縱向府際關系
三、處理好政府三大行為間的關系
四、處理好政府與社會的關系
第一部分政府職能轉變與公共服務體系建設
市場經濟條件下加快轉變政府職能問題研究報告
一、政府職能的歷史回顧與政府職能轉變現狀綜述
二、政府職能轉變的代表性研究成果及觀點綜述
三、加快政府職能轉變的展望與建議
四、報告要點
城鄉統籌社會保障體系建設研究報告
一、城鄉統籌社會保障體系發展現狀
二、城鄉統籌社會保障體系研究現狀綜述
三、城鄉統籌社會保障體系的分析與展望
四、報告要點
行政審批制度改革與地方行政服務中心建設情況報告
一、 行政審批制度改革與地方行政服務中心建設現狀綜述
二、行政審批制度改革與地方行政服務中心建設的研究現狀綜述
三、行政審批制度改革與地方行政服務中心建設的展望與建議
四、報告要點
第二部分政府職責體系構建與府際關系
政府職責體系與縱向府際關系研究報告
一、鄭州會議：政府職責體系建設的重要里程碑
二、政府間縱向關系的新變化
三、政府間職責體系研究現狀綜述
四、政府職責體系與縱向府際關系的展望與分析
五、報告要點
“省直管縣”問題研究報告
一、“省直管縣”改革與發展現狀綜述
二、2013年“省直管縣”問題研究綜述
三、“省直管縣”改革展望與建議
四、報告要點
政府間橫向關系發展報告
一、政府間橫向關系發展現狀綜述
二、政府間橫向關系研究現狀綜述
三、政府間橫向關系發展展望
四、報告要點
對口支援工作情況分析報告
一、對口支援及其發展階段
二、2013年對口支援工作發展現狀綜述
三、對口支援工作的成就與發展建議
四、報告要點
第三部分政府治理方式變革與政府機制建設
濱海新區行政體制改革研究報告
一、濱海新區發展現狀綜述
二、濱海新區行政管理體制變革歷程
三、濱海新區管理體制未來改革的方向
四、濱海新區管理體制改革建議
五、報告要點
政府購買服務發展情況報告
一、2013年政府購買服務發展現狀綜述
二、2013年政府購買社會服務問題研究綜述
三、政府購買服務的展望與分析
四、報告要點
地方政府大項目管理的組織模式研究報告
一、地方政府大項目管理組織的發展現狀
二、地方政府大項目管理組織的相關研究發展
三、發展展望與進一步關注的問題
四、報告要點
功能區體制改革研究報告
一、功能區發展現狀綜述
二、功能區研究現狀綜述
三、功能區展望與分析
四、報告要點
第四部分政府機構改革與政府規模控制
大部門制改革研究報告
一、大部門制改革推進過程綜述
二、2013年以來大部門制改革研究綜述
三、大部門制改革展望與建議
四、報告要點
中國公務員規模問題研究報告
一、中國公務員規模的現狀
二、對公務員規模“數量值”的分析和判斷
三、中國公務員規模存在的主要問題
四、中國公務員規模控制和優化結構的政策建議
五、報告要點
第五部分政府發展熱點與地方政府創新
擴權強縣試點改革分析報告
一、擴權改革的含義及相關概念辨析
二、部分地方擴權強縣改革的現狀、經驗特點分析
三、深化擴權改革需要關注的問題和進一步改革的方向
四、報告要點
行政區劃改革分析報告
一、行政區劃發展現狀綜述
二、行政區劃研究現狀綜述
三、行政區劃調整展望與分析
四、報告要點
地方政府招商引資問題研究報告
一、地方政府拓商引資發展現狀綜述
二、招商引資研究現狀綜述
三、地方政府招商引資的展望與分析
四、報告要點
杭州市精細化管理調研報告
一、杭州市精細化管理發展現狀綜述
二、杭州市精細化管理研究現狀綜述
三、杭州市精細化管理的展望與分析
四、報告要點
第六部分政府公共關系與公共危機管理
中國政府公信力建設研究報告
一、中國政府公信力建設概況
二、政府公信力研究綜述
三、提升和穩固中國政府公信力的展望
四、結語：在坦然接受與積極作為中穩固政府公信力
五、報告要點
危機管理中的政府形象建設研究報告
一、“危機管理與政府形象建設”研究、發展現狀綜述
二、2013年“危機管理與政府形象建設”研究綜述
三、結論與展望
四、報告要點
附錄
附錄1 中國政府發展基礎數據
一、政府規模
二、預算主要指標
附錄2 2013年中國政府發展政策法規一覽（節選）
附錄3 2013年中國政府發展大事記
附錄4 2013年中國政府發展研究概覽
后記
一、處理好政府與市場的關系
二、處理好縱向府際關系
三、處理好政府三大行為間的關系
四、處理好政府與社會的關系
第一部分政府職能轉變與公共服務體系建設
市場經濟條件下加快轉變政府職能問題研究報告
一、政府職能的歷史回顧與政府職能轉變現狀綜述
二、政府職能轉變的代表性研究成果及觀點綜述
三、加快政府職能轉變的展望與建議
四、報告要點
城鄉統籌社會保障體系建設研究報告 總論：加快政府職能轉變需要處理的幾個重要關系
一、處理好政府與市場的關系
二、處理好縱向府際關系
三、處理好政府三大行為間的關系
四、處理好政府與社會的關系
第一部分政府職能轉變與公共服務體系建設
市場經濟條件下加快轉變政府職能問題研究報告
一、政府職能的歷史回顧與政府職能轉變現狀綜述
二、政府職能轉變的代表性研究成果及觀點綜述
三、加快政府職能轉變的展望與建議
四、報告要點
城鄉統籌社會保障體系建設研究報告
一、城鄉統籌社會保障體系發展現狀
二、城鄉統籌社會保障體系研究現狀綜述
三、城鄉統籌社會保障體系的分析與展望
四、報告要點
行政審批制度改革與地方行政服務中心建設情況報告
一、 行政審批制度改革與地方行政服務中心建設現狀綜述
二、行政審批制度改革與地方行政服務中心建設的研究現狀綜述
三、行政審批制度改革與地方行政服務中心建設的展望與建議
四、報告要點
第二部分政府職責體系構建與府際關系
政府職責體系與縱向府際關系研究報告
一、鄭州會議：政府職責體系建設的重要里程碑
二、政府間縱向關系的新變化
三、政府間職責體系研究現狀綜述
四、政府職責體系與縱向府際關系的展望與分析
五、報告要點
“省直管縣”問題研究報告
一、“省直管縣”改革與發展現狀綜述
二、2013年“省直管縣”問題研究綜述
三、“省直管縣”改革展望與建議
四、報告要點
政府間橫向關系發展報告
一、政府間橫向關系發展現狀綜述
二、政府間橫向關系研究現狀綜述
三、政府間橫向關系發展展望
四、報告要點
對口支援工作情況分析報告
一、對口支援及其發展階段
二、2013年對口支援工作發展現狀綜述
三、對口支援工作的成就與發展建議
四、報告要點
第三部分政府治理方式變革與政府機制建設
濱海新區行政體制改革研究報告
一、濱海新區發展現狀綜述
二、濱海新區行政管理體制變革歷程
三、濱海新區管理體制未來改革的方向
四、濱海新區管理體制改革建議
五、報告要點
政府購買服務發展情況報告
一、2013年政府購買服務發展現狀綜述
二、2013年政府購買社會服務問題研究綜述
三、政府購買服務的展望與分析
四、報告要點
地方政府大項目管理的組織模式研究報告
一、地方政府大項目管理組織的發展現狀
二、地方政府大項目管理組織的相關研究發展
三、發展展望與進一步關注的問題
四、報告要點
功能區體制改革研究報告
一、功能區發展現狀綜述
二、功能區研究現狀綜述
三、功能區展望與分析
四、報告要點
第四部分政府機構改革與政府規模控制
大部門制改革研究報告
一、大部門制改革推進過程綜述
二、2013年以來大部門制改革研究綜述
三、大部門制改革展望與建議
四、報告要點
中國公務員規模問題研究報告
一、中國公務員規模的現狀
二、對公務員規模“數量值”的分析和判斷
三、中國公務員規模存在的主要問題
四、中國公務員規模控制和優化結構的政策建議
五、報告要點
第五部分政府發展熱點與地方政府創新
擴權強縣試點改革分析報告
一、擴權改革的含義及相關概念辨析
二、部分地方擴權強縣改革的現狀、經驗特點分析
三、深化擴權改革需要關注的問題和進一步改革的方向
四、報告要點
行政區劃改革分析報告
一、行政區劃發展現狀綜述
二、行政區劃研究現狀綜述
三、行政區劃調整展望與分析
四、報告要點
地方政府招商引資問題研究報告
一、地方政府拓商引資發展現狀綜述
二、招商引資研究現狀綜述
三、地方政府招商引資的展望與分析
四、報告要點
杭州市精細化管理調研報告
一、杭州市精細化管理發展現狀綜述
二、杭州市精細化管理研究現狀綜述
三、杭州市精細化管理的展望與分析
四、報告要點
第六部分政府公共關系與公共危機管理
中國政府公信力建設研究報告
一、中國政府公信力建設概況
二、政府公信力研究綜述
三、提升和穩固中國政府公信力的展望
四、結語：在坦然接受與積極作為中穩固政府公信力
五、報告要點
危機管理中的政府形象建設研究報告
一、“危機管理與政府形象建設”研究、發展現狀綜述
二、2013年“危機管理與政府形象建設”研究綜述
三、結論與展望
四、報告要點
附錄
附錄1 中國政府發展基礎數據
一、政府規模
二、預算主要指標
附錄2 2013年中國政府發展政策法規一覽（節選）
附錄3 2013年中國政府發展大事記
附錄4 2013年中國政府發展研究概覽
后記
書摘/試閱
加快政府職能轉變需要處理的幾個重要關系朱光磊轉變政府職能，是推動、落實中國行政管理體制各項主要改革的核心內容，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”，是建設服務型政府、實現政企分開、建立現代企業制度、改革行政體制和政府機構等多項改革的重要內容或基礎。但是，轉變政府職能畢竟是中國全面社會轉型的產物，畢竟是要在從傳統社會向現代社會、從實行計劃經濟向建立社會主義市場經濟體制轉化的過程中，通過“自覺”的探索和努力來逐步實現的。也即，在西方典型國家，大規模的轉變政府職能的問題是不存在的，它們的政府職責體系的演進，是在進入近代社會以后伴隨著經濟社會發展的進程近乎于“自然而然”地完成的。因此，轉變政府職能不是一件或一系列容易完成的工作，而是一場牽涉方方面面實際利益和傳統習慣的深刻改革，是中國政府發展的核心內容，時間拖得太久了不應當，對整體改革不利，但希冀于短時間內完成也不現實。
政府職能轉變的提出，肇始于20世紀80年代初。30多年來,中國政治建設總體有了很大發展，但由于在政府發展上面臨著現代化和后現代化的雙重歷史任務，經歷著政治行政分離導向、管理主義導向、透明性與責任性導向和多元主體導向的四重改革要求，在過短的時間內對職能轉變的界定與操作層面依然存在諸多認知局限，政府、市場、社會、個人之間的權責邊界目前總體仍處于交織狀態。在某種意義上，政府職能轉變的實質就在于明確各方權責，切實處理好政府與各方的關系。這對于把轉變政府職能與其他重要方面的改革有機結合起來，在避免走彎路錯路的基礎上加快改革進程，具有重要的意義。
一、處理好政府與市場的關系
轉變政府職能，首先需要處理好政府與市場的關系，實現政府與市場的“雙輪驅動”。到1995年前后，對政府部門與市場各自該干什么的問題，至少在如何處理政企關系的問題上，其框架性的內容實際上已經大體清楚了。到現在仍沒有解決好的主要課題是，如何在從中央到地方各個層次上具體推進、落實政府與市場兩種配置資源和協調社會經濟活動的制度安排之間的關系，如何具體而不只是“原則性地”厘清在政府與市場之間、政府部門與企業之間處于犬牙交錯狀態的各種問題。
改革開放以來，中國政府本著“以經濟建設為中心”的理念，在政府與市場關系中始終扮演著主導者的角色，政府的作用無處不在。這種模式曾在經濟發展過程中起到積極的作用，但市場的活躍性與政府管理體制的穩定性之間的矛盾也正逐步暴露出來，主要包括行政審批和行政審批的環節“雙過多”、透明度低，政府單邊主義現象普遍且服務意識差，“重投資、輕消費”導致需求不足、政府主導導致市場完備程度不足等。現階段，中國政府應采取“雙輪驅動”的方式，在更好地發揮政府作用的基礎上，以加快行政審批改革為突破口，結合經濟發展和社會進步的實際情況，保持與市場的良性互補關系，實現彼此的“進退有余”。
第一，政府對經濟活動干預的“以退為進”。目前我國的經濟活動有很大一部分是通過政府的直接干預實現的，包括在經營性領域的投資、“全民”招商引資、以行政命令干預經營活動、政府主導土地等要素資源配置等。這種模式在市場經濟不夠完善的情況下能夠有效促進經濟發展，這也被一些國家的實踐所驗證。但是，隨著我國市場體系的不斷建立健全，市場機制的作用不斷強化，政府與市場職能產生交叉重疊時，必然由于二者作用機制的不同而產生矛盾沖突，而此時，政府應當將市場能夠發揮作用的部分交還給市場，即實現政府直接干預經濟的職能“退出”，從而一方面充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，另一方面也可為市場的進一步發展完善提供條件。然而，減少政府對經濟的直接干預并不意味著削弱政府在經濟發展中的作用。在很大程度上，政府全面履行職責的能力是以該國的經濟和產業實力為基礎和前提的。要做到這一點，離不開各級政府合理的經濟調節行為，特別是中央政府科學的宏觀調控，也離不開必要的市場監管。從現階段我國經濟發展的狀況與市場的完備程度來看，減少政府對經濟的直接干預將有利于發揮市場的作用，有利于政府促進市場體系的建設，有利于政府將更多的精力用于應對市場機制無法解決的部分，也即“以退為進”。
第二，政府宏觀管理活動的“先進后退”。在減少政府對經濟的直接干預的同時，政府應當加強宏觀管理。一是戰略引導，即政府圍繞國民經濟總量平衡和國民經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期發展戰略為主的指導性計劃體系，引導國民經濟的發展方向，依靠產業政策引導和調控產業發展方向，調整產業目標，形成合理的產業結構，推動經濟社會協調、健康發展。二是平衡協調，即一方面通過適時調整宏觀財政和貨幣政策，保障社會總需求和總供給的平衡，防止經濟大起大落，克服高通貨膨脹和高失業率；另一方面，針對我國實際，采取諸如轉移支付等政策，支持和幫助欠發達地區經濟發展，逐步縮小區域差距，依靠收入分配和稅收政策調節國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平。三是合理保護，即通過合理政策引導，幫助企業規避市場風險，努力在激烈的市場競爭中實現本國利益的最大化；按國際慣例加大對生產者、消費者的保護，對農業產業給予扶持，保護知識產權，查處假冒偽劣，維護市場秩序，保護公平競爭等。在這些方面，隨著國家經濟實力的壯大和市場體系的成熟，隨著政府管理能力和調控水平的不斷提升，隨著民族企業和國民整體素質的實質性提高，政府的活動空間是可以有所縮小的。
第三，政府對市場監管職能的“持續加強”。要持續加強政府對市場秩序、市場主體、市場行為和市場交易等的監管職能，否則就無法保障公平競爭的市場秩序。要完善社會主義市場經濟體制，必須切實加強政府的市場監管、維持公平競爭的市場秩序的職能。對企業的監管，不能一味地為了發展經濟而強調扶持和優惠措施，必須對企業社會責任的履行加強監管，特別是對其產品質量等的監管。對金融領域的監管也是如此道理。金融業的發展要為實體經濟服務，金融自由是受限制的、有條件的。雖然政府要為金融領域的發展提供政策優惠等服務，創造寬松的市場環境，但政府必須同時加強對金融業的監管，這樣才能保證金融業的健康發展，并與實體經濟的發展相協調。
二、處理好縱向府際關系
轉變政府職能，其次是要處理好政府與政府之間的關系，也稱府際關系，特別是要處理好縱向府際關系，實現縱向政府間職責的科學合理配置。
由于所處層級與接觸層面不同，政府縱向層級系統中的各級政府職責劃分應呈現明顯的分工導向，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。現在的一個突出問題是，中國政府在縱向上的職責劃分很不明確，其基本特征是“職責同構”，也即在政府間關系中，不同層級的政府在縱向職責和機構設置上高度統一。通俗地講，就是在這一模式下，每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。
這種“職責同構”的政府縱向關系模式，理論上有助于貫徹上級部門的決策指令，但同時客觀上形成了縱向政府間在事權劃分上的混亂，阻礙了社會結構的進一步分化和整合，增加了政府運行成本，降低了政府信譽，易于形成政績指揮體系，滋長官僚主義作風，不利于地方政府履行職責。各個層次的政府都應直接提供社會管理和公共服務，但各個層次的政府不應提供相同的管理和服務。對不同層級的政府，職能轉變的要求是不同的。政府職能在縱向上的配置，應該呈現出從宏觀到微觀的遞減趨勢。高層次政府的管理屬于宏觀管理，在法制建設、宏觀調控和市場監管方面的職責權重較大，政治性管理占主導地位；地方和基層政府在社會管理和公共服務方面職責權重較大，為居民提供必要的公共服務。例如，縣級政府的職能轉變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題；環境衛生工作就應該由基層政府負責，開發區建設就應該由地級市負責，國防和外交就應該由中央政府負責。在這些問題上，要改變統治和管理思路，理順各級政府之間的領導、決策、執行、監督關系，實行政府縱向間的合理分權，該誰做的事情，誰就負責到底。
政府縱向間財權與事權劃分不匹配也是政府間關系中的突出問題。分稅制在中央政府與省級政府之間劃分了財權，卻并沒有對省級政府與省級以下各級地方政府之間的財權進行劃分，也沒有對各級政府的事權范圍作出合理界定。當前，“資金向上流動，事權向下流動”的趨勢很明顯，“中央請客，地方埋單”和“上級請客，基層埋單”等現象廣泛存在。在這方面，應創造條件，使府際關系逐漸由“命令—服從”的關系向伙伴型關系發展。這種伙伴型關系，是建立在縱向政府間共同利益的基礎上的一種友好合作的工作關系，并不取代上下級政府間政治上的層次差別，更不會否定中央的政治權威，而只會使工作主體更加愉快，更具有政治文明的特征。
理順縱向政府間關系，最根本的原則是打破“職責同構”，探討縱向政府間職責的歸位問題。這具體體現為，中央政府在某些重點領域仍需要適度集權，如銀行系統、紀律檢查系統、技術監督系統等；對香港、澳門特別行政區及少數民族自治區應適當給予政治性分權；在計劃生育、環境保護、市政建設等具體政策的制定上給予適當的行政性分權。
我們建議：（1）黨中央和國務院的重要報告、文件、領導同志講話，在論及轉變政府職能方面的問題的時候，要區分不同層次，至少區分中央政府、省政府、市政府和縣鄉政府幾種情況，分別提出具體要求；對黨校、行政學院的相關課程，也有必要區分不同情況做出差別性安排，簡單的表態解決不了工作中的具體問題，對基層領導干部講強化宏觀調控的意義也不大。（2）切實轉變政府職能，要有可操作的方案。政府職責劃分，只在道理上和原則上清楚不行，中國需要有清晰的“政府職責配置表”，并通過法律渠道逐步建立起中國特色的政府職責體系。（3）在法定的職責范圍內，中央有必要在某些重要的“條條”上建立更多的垂直系統，以逐步建立起自己的執行系統，也即中央的決策應當主要依靠中央自己的執行系統來執行，部分職責可以委托給適當層次的政府代為執行：該由地方負責的事情，由地方自己去執行，上級負責監督。（4）加強對不同層次、不同類型的地方行政區域及其政府機構特性的認識，比如，市轄區是什么性質？市與縣的實質性區別有哪些？市與鎮的根本區別和內在聯系分別是什么？研究清楚這些問題，有利于通過制度安排讓它們更好地發揮各自的作用。（5）區分公共物品的全國性和地方性，明確提供各類公共物品的主體資格。把這些問題研究清楚了，對很多工作和制度的設計自然就會更科學一些。
三、處理好政府三大行為間的關系
轉變政府職能，還需要處理好政府三大行為間的關系，實現統治行為隱性化、管理行為剛性化和服務行為擴大化的有機統一。處理好政府的統治、管理和服務三大行為的關系，使之成為協調統一的整體，政府在各個方面的職責才能全面落實到位，政府工作才能做到有實有虛，里表結合，張弛有度，才是一個發展全面的政治有機體。
在現代化階段到來之前，受生產力發展水平、文明進步程度和國家階級性質等重要因素的制約，古代國家的政府只能在水利、交通、度量衡等方面提供相當有限和非常簡單的管理與服務。工業革命以來，生產力的迅速發展、社會生活的日益復雜化和工人階級對政權的強大壓力，使得政府管理工作越來越復雜，政府越來越不得不傾向于改革。二戰結束以來，公共服務才成為政府的主要職能，社會保障才成為政府最基本的職責，相應地，整個社會階級階層關系和社會生活的面貌也有了巨大改觀。
社會主義國家應當具有發達的政府管理、公共服務保障體系，但受國際共產主義運動中“左”的思想的影響和客觀經濟社會條件的制約，蘇聯和改革開放前的中國，政府的管理、服務職責一直沒有得到理論上的確認和實踐上的重視，統治行為孤軍深入，甚至一度把政治等同于“階級斗爭”，乃至搞了一些年的“以階級斗爭為綱”。
我國改革開放的前20多年，由于面臨著緊迫的經濟建設任務和受到理論研究基礎的限制，對全面履行政府職能問題的深入研究還很不夠。這不只是一個純理論問題。一直到最近還有同志在問，我們一直強調政府是為人民服務的，為什么還要建設服務型政府？國家歸根到底是統治機器，為什么要把服務講這么高？如果能夠把國家本質、政府職能和政治行為這幾個問題結合起來分析，就不難說明其中的差異。事實上，“為人民服務的政府”與“服務型政府”是兩個角度的問題，前者側重于國家的性質和宗旨，后者側重于政府職能和政府行為之間的協調。在社會主義條件下，通過建設服務型政府，能夠更好地使人民政權體現出自己的宗旨。人民政府如果長期不能以公共服務為主要職能，就無法很好地滿足人民的要求。堅持人民政府的社會主義性質與推進服務型政府建設事業在21世紀的結合，將使中國的政府發展跨入新的歷史階段。
改革開放以來，政府的宗旨沒有改變，但政府存在的社會經濟與文化條件變化了，政府所履行的主要職責的“排列組合”關系，執政黨和政府的政治行為方式就自然要發生相應的變化。“老革命”遇到“新問題”，就要有新的政治行為方式，乃至要有新的政治話語體系。在歷史發展過程中，政府行為隨著社會條件的改變而不斷調整是客觀趨勢。在這方面，歷史遺留下來的主要問題有：對統治、管理和服務三方面關系的認識不夠清晰，尤其對統治活動隱性化這一重要問題關注不夠，推行政治主張的各種方式過于直接，過于剛性，不善于迂回，習慣于給管理和服務貼上不必要的政治標簽，習慣于“上綱上線”，習慣于所謂的“透過現象看本質”，往往人為造成政治工作的被動；對管理工作的剛性化這一問題有模糊認識，寄希望于通過擴大管理工作的彈性去平衡政治統治過于剛性所帶來的內外壓力，難免會導致在一些環節上出現寬嚴失當的現象；政府為社會提供公共服務的范圍還不夠大、水平還不高，在全國和省一級還缺乏必要的統籌，政府的治理（governance）意識還不夠強，服務方式還較為單一。隨著國家民主法治進程的加快、更加強調尊重和保護人權以及人民群眾政治素質的普遍提高，也隨著我國越來越深入地介入經濟全球化的進程，越來越深入地融入國際社會化，政府的統治行為隱性化、管理行為嚴格有序和公共服務領域不斷擴大的趨勢都非常明顯，人們更加注意國家和政府是“特殊的公共權力”，更加注意統治、管理和服務三大政治行為之間的協調、配合，也更加注意有效地實現強化管理與提升服務的有機統一。特別是構建和諧社會和提高國家治理能力、改進社會治理方式等重要思想的提出，都表明中國在國家政治建設方面日趨成熟，中國政府發展的內涵也日趨豐富。
四、處理好政府與社會的關系
在中國改革開放的過程中，人們逐步認識到轉變政府職能還必須處理好政府與社會的關系，進而實現多元主體對社會的治理。對這一點的認識，要比對處理好政府與市場的關系來得晚些，但終究是來了。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式接納“治理”的概念，是一個明顯的標志。
與社會需求由低到高轉變過程相適應的是社會需求的多樣化。從一定意義上講，社會結構由整齊劃一走向社會成員屬性多樣化和社會利益格局多元化，其背后的深層含義是國家與社會關系模式的轉變。我國改革開放前的計劃經濟時期，“全能政府”控制著各種社會資源，國家與社會關系呈“強政府弱社會”的“單邊主義”的狀態；西方國家在市場經濟發展中長期主張“小政府”，限制政府干預，在某種程度上呈“弱政府強社會”的狀態，兩相對比而使人們對國家與社會關系的認知呈非此即彼、非強即弱的印象。如何認識這兩種狀態，在一定程度上制約著中國政府對職能轉變課題一系列子課題的思考，顯然，人們是有分歧的。好在人們在對各國實踐的對比中，做出了一個趨向于正確的獨立的歷史性選擇——避開關于政府與社會的大小強弱之爭，一切從實際出發，一切從國情特別是國家的發展階段出發，積極而適當地發揮政府和社會各自的作用。
“大政府”、“小政府”的概念主要是從政府規模和職責范圍角度而言的，“強政府”、“弱政府”的概念則是從政府能力角度而言的。從政府規模控制和建設服務型政府的長期趨勢看，公務員規模要保持整體格局穩定前提下的適度增長趨勢。但是，這并不意味著中國政府要發展成為“大政府”、“強政府”。“大政府”不符合社會各界對政府的審美要求；中國政府已經是一個“強政府”，沒有繼續肯定和鼓勵“強政府”的余地。但是，“小政府”確實不夠用，“弱政府”顯然完全不能適應中國的現實需要。因此，政府在總體的政策和宣傳導向上，要避開非此即彼的“大”“小”“強”“弱”之爭，因為這里的“大”“小”“強”“弱”都不是物理和數學概念，不是一方“大”或“強”，對應的一方就一定要“小”或“弱”。問題的核心是要強調在現有條件下，如何使中國有一個能夠做到高質量運行并擁有較強管理能力的政府。基于此，在中國建設一個偏強一些的政府是一種比較務實的選擇。
從較長時段來考察人類社會的歷史進程，不難發現，政府與社會之間既存在對立的一面，又是互為條件、互相依存、彼此相長的，二者的這種一致性體現為，在某些歷史時期或某些國家，政府和社會雙方的作用是可能都發揮得比較顯著，不存在“一方強另一方就一定要弱”，“一方大另一方就一定要小”的規律性現象，這種關系完全有可能是相互促進的、“共強”的。中國的人口多，生存空間大，發展縱深大、速度快，很多在其他國家不易實現的事情，在中國卻可以做得到；當然，相反的現象也是有的。在中國的改革開放進入發展方式轉型的深化階段后，一方面，政府要以積極、靈活多樣的方式發揮推進改革進程的作用，即有作為的政府需要繼續；另一方面，社會利益分化和公民意識增強等因素也需要社會增強自主性，即使是從完善市場經濟體制、推進政府職能轉變的角度，也需要社會組織、企業等主體的成長和成熟，從而形成政府和社會都有積極作為的“雙強”模式。
從政府的角度看，“雙強”模式下政府職能轉變的主攻方向是規范和效率，而不是簡單的職責增減。具體來說，在發展轉型時期，政府要以“十六字職能”（經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務）方針為基礎，在繼續發揮好經濟調節職能的同時，更加重視市場監管、社會管理和公共服務職能；注重提升和規范政府績效，調整對地方政府和領導干部的績效考核指標體系和考核方式；解放思想，加大對公民意識和社會組織的培育，制定“社會力量活動準則”，引導社會組織有序參與；提升綜合應急管理能力，合理有效應對國內外重大突發事件。
需要特別提到的是，政府不僅要向企業開出“權力清單”，而且要敢于向公民開出“權力清單”乃至“負面清單”。轉變政府職能，只對企業、只對社會組織，而不對個人，就是一句空話。政府職能、政府行為的一切變化，最后都要落實到公民。因此，今后對涉及公民私人生活的問題，要堅決明確劃分公私兩界的權力與權利邊界，明確劃分法律要求、紀律要求和道德要求的界限，劃分清楚國家要求、政府要求、單位要求、自治組織要求的界限；要敢于提出有些事情是“政府不該管的”，有些是“政府不適合管的”，要尊重公民獨立健康合法的私人生活空間，對一些非原則性的個人問題和一些從發展的角度看將來很可能“不是問題”的問題，堅決減少管制和限制；要堅決取締刑訊逼供誘供。
從目前的情況看，當前中國的社會力量還較弱，達不到與政府共同構筑“雙強”模式的總體要求。這首先需要各種社會因素充當意見表達和實現多樣化利益訴求的重要載體，發揮社會整合功能，促進有序的社會參與；社會組織不能只積極參與、不做事情，各種社會力量都需要著力提升自身的能力和公信力，在促進經濟增長和發展轉型、社會管理和公共服務等方面有所作為，不能沒干活兒先撈錢；社會力量要適度發揮制約和監督作用，以構建均衡的權力監督體系，為民主建設提供動力并奠定堅實的社會基礎；每個人都要增強公共意識和責任意識，大型企事業單位等市場主體、社會主體要自覺、努力地履行社會責任。
能否切實轉變政府職能，是檢驗中國政治發展能否做到為社會主義市場經濟建設服務、政治體制改革是否取得實質性進展的關鍵性指標。在今后的一個時期內，政府應著力調整經濟調節職能，強化市場監管職能，更加注重社會管理和公共服務職能。中國需要必要的社會分化，在一定程度上說，轉變政府職能的過程，就是對過去那種交織在一起的林林總總的社會關系進行“去交織化”的過程——“轉”是過程，“確”是目的；“分”是過程，“衡”是目的。正確處理政府與市場、社會的關系，以新的思路處理好縱向府際關系和三大政治行為之間的關系，有助于在全面深化改革的過程中進一步厘清政府職責，也有助于解決政府職能轉變方面長期存在著的“不愿轉”和“不會轉”兩種現象并存的問題，成就21世紀初建設服務型政府這一“歷史壓力下的歷史性選擇”。
政府職能轉變的提出，肇始于20世紀80年代初。30多年來,中國政治建設總體有了很大發展，但由于在政府發展上面臨著現代化和后現代化的雙重歷史任務，經歷著政治行政分離導向、管理主義導向、透明性與責任性導向和多元主體導向的四重改革要求，在過短的時間內對職能轉變的界定與操作層面依然存在諸多認知局限，政府、市場、社會、個人之間的權責邊界目前總體仍處于交織狀態。在某種意義上，政府職能轉變的實質就在于明確各方權責，切實處理好政府與各方的關系。這對于把轉變政府職能與其他重要方面的改革有機結合起來，在避免走彎路錯路的基礎上加快改革進程，具有重要的意義。
一、處理好政府與市場的關系
轉變政府職能，首先需要處理好政府與市場的關系，實現政府與市場的“雙輪驅動”。到1995年前后，對政府部門與市場各自該干什么的問題，至少在如何處理政企關系的問題上，其框架性的內容實際上已經大體清楚了。到現在仍沒有解決好的主要課題是，如何在從中央到地方各個層次上具體推進、落實政府與市場兩種配置資源和協調社會經濟活動的制度安排之間的關系，如何具體而不只是“原則性地”厘清在政府與市場之間、政府部門與企業之間處于犬牙交錯狀態的各種問題。
改革開放以來，中國政府本著“以經濟建設為中心”的理念，在政府與市場關系中始終扮演著主導者的角色，政府的作用無處不在。這種模式曾在經濟發展過程中起到積極的作用，但市場的活躍性與政府管理體制的穩定性之間的矛盾也正逐步暴露出來，主要包括行政審批和行政審批的環節“雙過多”、透明度低，政府單邊主義現象普遍且服務意識差，“重投資、輕消費”導致需求不足、政府主導導致市場完備程度不足等。現階段，中國政府應采取“雙輪驅動”的方式，在更好地發揮政府作用的基礎上，以加快行政審批改革為突破口，結合經濟發展和社會進步的實際情況，保持與市場的良性互補關系，實現彼此的“進退有余”。
第一，政府對經濟活動干預的“以退為進”。目前我國的經濟活動有很大一部分是通過政府的直接干預實現的，包括在經營性領域的投資、“全民”招商引資、以行政命令干預經營活動、政府主導土地等要素資源配置等。這種模式在市場經濟不夠完善的情況下能夠有效促進經濟發展，這也被一些國家的實踐所驗證。但是，隨著我國市場體系的不斷建立健全，市場機制的作用不斷強化，政府與市場職能產生交叉重疊時，必然由于二者作用機制的不同而產生矛盾沖突，而此時，政府應當將市場能夠發揮作用的部分交還給市場，即實現政府直接干預經濟的職能“退出”，從而一方面充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，另一方面也可為市場的進一步發展完善提供條件。然而，減少政府對經濟的直接干預并不意味著削弱政府在經濟發展中的作用。在很大程度上，政府全面履行職責的能力是以該國的經濟和產業實力為基礎和前提的。要做到這一點，離不開各級政府合理的經濟調節行為，特別是中央政府科學的宏觀調控，也離不開必要的市場監管。從現階段我國經濟發展的狀況與市場的完備程度來看，減少政府對經濟的直接干預將有利于發揮市場的作用，有利于政府促進市場體系的建設，有利于政府將更多的精力用于應對市場機制無法解決的部分，也即“以退為進”。
第二，政府宏觀管理活動的“先進后退”。在減少政府對經濟的直接干預的同時，政府應當加強宏觀管理。一是戰略引導，即政府圍繞國民經濟總量平衡和國民經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期發展戰略為主的指導性計劃體系，引導國民經濟的發展方向，依靠產業政策引導和調控產業發展方向，調整產業目標，形成合理的產業結構，推動經濟社會協調、健康發展。二是平衡協調，即一方面通過適時調整宏觀財政和貨幣政策，保障社會總需求和總供給的平衡，防止經濟大起大落，克服高通貨膨脹和高失業率；另一方面，針對我國實際，采取諸如轉移支付等政策，支持和幫助欠發達地區經濟發展，逐步縮小區域差距，依靠收入分配和稅收政策調節國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平。三是合理保護，即通過合理政策引導，幫助企業規避市場風險，努力在激烈的市場競爭中實現本國利益的最大化；按國際慣例加大對生產者、消費者的保護，對農業產業給予扶持，保護知識產權，查處假冒偽劣，維護市場秩序，保護公平競爭等。在這些方面，隨著國家經濟實力的壯大和市場體系的成熟，隨著政府管理能力和調控水平的不斷提升，隨著民族企業和國民整體素質的實質性提高，政府的活動空間是可以有所縮小的。
第三，政府對市場監管職能的“持續加強”。要持續加強政府對市場秩序、市場主體、市場行為和市場交易等的監管職能，否則就無法保障公平競爭的市場秩序。要完善社會主義市場經濟體制，必須切實加強政府的市場監管、維持公平競爭的市場秩序的職能。對企業的監管，不能一味地為了發展經濟而強調扶持和優惠措施，必須對企業社會責任的履行加強監管，特別是對其產品質量等的監管。對金融領域的監管也是如此道理。金融業的發展要為實體經濟服務，金融自由是受限制的、有條件的。雖然政府要為金融領域的發展提供政策優惠等服務，創造寬松的市場環境，但政府必須同時加強對金融業的監管，這樣才能保證金融業的健康發展，并與實體經濟的發展相協調。
二、處理好縱向府際關系
轉變政府職能，其次是要處理好政府與政府之間的關系，也稱府際關系，特別是要處理好縱向府際關系，實現縱向政府間職責的科學合理配置。
由于所處層級與接觸層面不同，政府縱向層級系統中的各級政府職責劃分應呈現明顯的分工導向，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。現在的一個突出問題是，中國政府在縱向上的職責劃分很不明確，其基本特征是“職責同構”，也即在政府間關系中，不同層級的政府在縱向職責和機構設置上高度統一。通俗地講，就是在這一模式下，每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。
這種“職責同構”的政府縱向關系模式，理論上有助于貫徹上級部門的決策指令，但同時客觀上形成了縱向政府間在事權劃分上的混亂，阻礙了社會結構的進一步分化和整合，增加了政府運行成本，降低了政府信譽，易于形成政績指揮體系，滋長官僚主義作風，不利于地方政府履行職責。各個層次的政府都應直接提供社會管理和公共服務，但各個層次的政府不應提供相同的管理和服務。對不同層級的政府，職能轉變的要求是不同的。政府職能在縱向上的配置，應該呈現出從宏觀到微觀的遞減趨勢。高層次政府的管理屬于宏觀管理，在法制建設、宏觀調控和市場監管方面的職責權重較大，政治性管理占主導地位；地方和基層政府在社會管理和公共服務方面職責權重較大，為居民提供必要的公共服務。例如，縣級政府的職能轉變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題；環境衛生工作就應該由基層政府負責，開發區建設就應該由地級市負責，國防和外交就應該由中央政府負責。在這些問題上，要改變統治和管理思路，理順各級政府之間的領導、決策、執行、監督關系，實行政府縱向間的合理分權，該誰做的事情，誰就負責到底。
政府縱向間財權與事權劃分不匹配也是政府間關系中的突出問題。分稅制在中央政府與省級政府之間劃分了財權，卻并沒有對省級政府與省級以下各級地方政府之間的財權進行劃分，也沒有對各級政府的事權范圍作出合理界定。當前，“資金向上流動，事權向下流動”的趨勢很明顯，“中央請客，地方埋單”和“上級請客，基層埋單”等現象廣泛存在。在這方面，應創造條件，使府際關系逐漸由“命令—服從”的關系向伙伴型關系發展。這種伙伴型關系，是建立在縱向政府間共同利益的基礎上的一種友好合作的工作關系，并不取代上下級政府間政治上的層次差別，更不會否定中央的政治權威，而只會使工作主體更加愉快，更具有政治文明的特征。
理順縱向政府間關系，最根本的原則是打破“職責同構”，探討縱向政府間職責的歸位問題。這具體體現為，中央政府在某些重點領域仍需要適度集權，如銀行系統、紀律檢查系統、技術監督系統等；對香港、澳門特別行政區及少數民族自治區應適當給予政治性分權；在計劃生育、環境保護、市政建設等具體政策的制定上給予適當的行政性分權。
我們建議：（1）黨中央和國務院的重要報告、文件、領導同志講話，在論及轉變政府職能方面的問題的時候，要區分不同層次，至少區分中央政府、省政府、市政府和縣鄉政府幾種情況，分別提出具體要求；對黨校、行政學院的相關課程，也有必要區分不同情況做出差別性安排，簡單的表態解決不了工作中的具體問題，對基層領導干部講強化宏觀調控的意義也不大。（2）切實轉變政府職能，要有可操作的方案。政府職責劃分，只在道理上和原則上清楚不行，中國需要有清晰的“政府職責配置表”，并通過法律渠道逐步建立起中國特色的政府職責體系。（3）在法定的職責范圍內，中央有必要在某些重要的“條條”上建立更多的垂直系統，以逐步建立起自己的執行系統，也即中央的決策應當主要依靠中央自己的執行系統來執行，部分職責可以委托給適當層次的政府代為執行：該由地方負責的事情，由地方自己去執行，上級負責監督。（4）加強對不同層次、不同類型的地方行政區域及其政府機構特性的認識，比如，市轄區是什么性質？市與縣的實質性區別有哪些？市與鎮的根本區別和內在聯系分別是什么？研究清楚這些問題，有利于通過制度安排讓它們更好地發揮各自的作用。（5）區分公共物品的全國性和地方性，明確提供各類公共物品的主體資格。把這些問題研究清楚了，對很多工作和制度的設計自然就會更科學一些。
三、處理好政府三大行為間的關系
轉變政府職能，還需要處理好政府三大行為間的關系，實現統治行為隱性化、管理行為剛性化和服務行為擴大化的有機統一。處理好政府的統治、管理和服務三大行為的關系，使之成為協調統一的整體，政府在各個方面的職責才能全面落實到位，政府工作才能做到有實有虛，里表結合，張弛有度，才是一個發展全面的政治有機體。
在現代化階段到來之前，受生產力發展水平、文明進步程度和國家階級性質等重要因素的制約，古代國家的政府只能在水利、交通、度量衡等方面提供相當有限和非常簡單的管理與服務。工業革命以來，生產力的迅速發展、社會生活的日益復雜化和工人階級對政權的強大壓力，使得政府管理工作越來越復雜，政府越來越不得不傾向于改革。二戰結束以來，公共服務才成為政府的主要職能，社會保障才成為政府最基本的職責，相應地，整個社會階級階層關系和社會生活的面貌也有了巨大改觀。
社會主義國家應當具有發達的政府管理、公共服務保障體系，但受國際共產主義運動中“左”的思想的影響和客觀經濟社會條件的制約，蘇聯和改革開放前的中國，政府的管理、服務職責一直沒有得到理論上的確認和實踐上的重視，統治行為孤軍深入，甚至一度把政治等同于“階級斗爭”，乃至搞了一些年的“以階級斗爭為綱”。
我國改革開放的前20多年，由于面臨著緊迫的經濟建設任務和受到理論研究基礎的限制，對全面履行政府職能問題的深入研究還很不夠。這不只是一個純理論問題。一直到最近還有同志在問，我們一直強調政府是為人民服務的，為什么還要建設服務型政府？國家歸根到底是統治機器，為什么要把服務講這么高？如果能夠把國家本質、政府職能和政治行為這幾個問題結合起來分析，就不難說明其中的差異。事實上，“為人民服務的政府”與“服務型政府”是兩個角度的問題，前者側重于國家的性質和宗旨，后者側重于政府職能和政府行為之間的協調。在社會主義條件下，通過建設服務型政府，能夠更好地使人民政權體現出自己的宗旨。人民政府如果長期不能以公共服務為主要職能，就無法很好地滿足人民的要求。堅持人民政府的社會主義性質與推進服務型政府建設事業在21世紀的結合，將使中國的政府發展跨入新的歷史階段。
改革開放以來，政府的宗旨沒有改變，但政府存在的社會經濟與文化條件變化了，政府所履行的主要職責的“排列組合”關系，執政黨和政府的政治行為方式就自然要發生相應的變化。“老革命”遇到“新問題”，就要有新的政治行為方式，乃至要有新的政治話語體系。在歷史發展過程中，政府行為隨著社會條件的改變而不斷調整是客觀趨勢。在這方面，歷史遺留下來的主要問題有：對統治、管理和服務三方面關系的認識不夠清晰，尤其對統治活動隱性化這一重要問題關注不夠，推行政治主張的各種方式過于直接，過于剛性，不善于迂回，習慣于給管理和服務貼上不必要的政治標簽，習慣于“上綱上線”，習慣于所謂的“透過現象看本質”，往往人為造成政治工作的被動；對管理工作的剛性化這一問題有模糊認識，寄希望于通過擴大管理工作的彈性去平衡政治統治過于剛性所帶來的內外壓力，難免會導致在一些環節上出現寬嚴失當的現象；政府為社會提供公共服務的范圍還不夠大、水平還不高，在全國和省一級還缺乏必要的統籌，政府的治理（governance）意識還不夠強，服務方式還較為單一。隨著國家民主法治進程的加快、更加強調尊重和保護人權以及人民群眾政治素質的普遍提高，也隨著我國越來越深入地介入經濟全球化的進程，越來越深入地融入國際社會化，政府的統治行為隱性化、管理行為嚴格有序和公共服務領域不斷擴大的趨勢都非常明顯，人們更加注意國家和政府是“特殊的公共權力”，更加注意統治、管理和服務三大政治行為之間的協調、配合，也更加注意有效地實現強化管理與提升服務的有機統一。特別是構建和諧社會和提高國家治理能力、改進社會治理方式等重要思想的提出，都表明中國在國家政治建設方面日趨成熟，中國政府發展的內涵也日趨豐富。
四、處理好政府與社會的關系
在中國改革開放的過程中，人們逐步認識到轉變政府職能還必須處理好政府與社會的關系，進而實現多元主體對社會的治理。對這一點的認識，要比對處理好政府與市場的關系來得晚些，但終究是來了。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式接納“治理”的概念，是一個明顯的標志。
與社會需求由低到高轉變過程相適應的是社會需求的多樣化。從一定意義上講，社會結構由整齊劃一走向社會成員屬性多樣化和社會利益格局多元化，其背后的深層含義是國家與社會關系模式的轉變。我國改革開放前的計劃經濟時期，“全能政府”控制著各種社會資源，國家與社會關系呈“強政府弱社會”的“單邊主義”的狀態；西方國家在市場經濟發展中長期主張“小政府”，限制政府干預，在某種程度上呈“弱政府強社會”的狀態，兩相對比而使人們對國家與社會關系的認知呈非此即彼、非強即弱的印象。如何認識這兩種狀態，在一定程度上制約著中國政府對職能轉變課題一系列子課題的思考，顯然，人們是有分歧的。好在人們在對各國實踐的對比中，做出了一個趨向于正確的獨立的歷史性選擇——避開關于政府與社會的大小強弱之爭，一切從實際出發，一切從國情特別是國家的發展階段出發，積極而適當地發揮政府和社會各自的作用。
“大政府”、“小政府”的概念主要是從政府規模和職責范圍角度而言的，“強政府”、“弱政府”的概念則是從政府能力角度而言的。從政府規模控制和建設服務型政府的長期趨勢看，公務員規模要保持整體格局穩定前提下的適度增長趨勢。但是，這并不意味著中國政府要發展成為“大政府”、“強政府”。“大政府”不符合社會各界對政府的審美要求；中國政府已經是一個“強政府”，沒有繼續肯定和鼓勵“強政府”的余地。但是，“小政府”確實不夠用，“弱政府”顯然完全不能適應中國的現實需要。因此，政府在總體的政策和宣傳導向上，要避開非此即彼的“大”“小”“強”“弱”之爭，因為這里的“大”“小”“強”“弱”都不是物理和數學概念，不是一方“大”或“強”，對應的一方就一定要“小”或“弱”。問題的核心是要強調在現有條件下，如何使中國有一個能夠做到高質量運行并擁有較強管理能力的政府。基于此，在中國建設一個偏強一些的政府是一種比較務實的選擇。
從較長時段來考察人類社會的歷史進程，不難發現，政府與社會之間既存在對立的一面，又是互為條件、互相依存、彼此相長的，二者的這種一致性體現為，在某些歷史時期或某些國家，政府和社會雙方的作用是可能都發揮得比較顯著，不存在“一方強另一方就一定要弱”，“一方大另一方就一定要小”的規律性現象，這種關系完全有可能是相互促進的、“共強”的。中國的人口多，生存空間大，發展縱深大、速度快，很多在其他國家不易實現的事情，在中國卻可以做得到；當然，相反的現象也是有的。在中國的改革開放進入發展方式轉型的深化階段后，一方面，政府要以積極、靈活多樣的方式發揮推進改革進程的作用，即有作為的政府需要繼續；另一方面，社會利益分化和公民意識增強等因素也需要社會增強自主性，即使是從完善市場經濟體制、推進政府職能轉變的角度，也需要社會組織、企業等主體的成長和成熟，從而形成政府和社會都有積極作為的“雙強”模式。
從政府的角度看，“雙強”模式下政府職能轉變的主攻方向是規范和效率，而不是簡單的職責增減。具體來說，在發展轉型時期，政府要以“十六字職能”（經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務）方針為基礎，在繼續發揮好經濟調節職能的同時，更加重視市場監管、社會管理和公共服務職能；注重提升和規范政府績效，調整對地方政府和領導干部的績效考核指標體系和考核方式；解放思想，加大對公民意識和社會組織的培育，制定“社會力量活動準則”，引導社會組織有序參與；提升綜合應急管理能力，合理有效應對國內外重大突發事件。
需要特別提到的是，政府不僅要向企業開出“權力清單”，而且要敢于向公民開出“權力清單”乃至“負面清單”。轉變政府職能，只對企業、只對社會組織，而不對個人，就是一句空話。政府職能、政府行為的一切變化，最后都要落實到公民。因此，今后對涉及公民私人生活的問題，要堅決明確劃分公私兩界的權力與權利邊界，明確劃分法律要求、紀律要求和道德要求的界限，劃分清楚國家要求、政府要求、單位要求、自治組織要求的界限；要敢于提出有些事情是“政府不該管的”，有些是“政府不適合管的”，要尊重公民獨立健康合法的私人生活空間，對一些非原則性的個人問題和一些從發展的角度看將來很可能“不是問題”的問題，堅決減少管制和限制；要堅決取締刑訊逼供誘供。
從目前的情況看，當前中國的社會力量還較弱，達不到與政府共同構筑“雙強”模式的總體要求。這首先需要各種社會因素充當意見表達和實現多樣化利益訴求的重要載體，發揮社會整合功能，促進有序的社會參與；社會組織不能只積極參與、不做事情，各種社會力量都需要著力提升自身的能力和公信力，在促進經濟增長和發展轉型、社會管理和公共服務等方面有所作為，不能沒干活兒先撈錢；社會力量要適度發揮制約和監督作用，以構建均衡的權力監督體系，為民主建設提供動力并奠定堅實的社會基礎；每個人都要增強公共意識和責任意識，大型企事業單位等市場主體、社會主體要自覺、努力地履行社會責任。
能否切實轉變政府職能，是檢驗中國政治發展能否做到為社會主義市場經濟建設服務、政治體制改革是否取得實質性進展的關鍵性指標。在今后的一個時期內，政府應著力調整經濟調節職能，強化市場監管職能，更加注重社會管理和公共服務職能。中國需要必要的社會分化，在一定程度上說，轉變政府職能的過程，就是對過去那種交織在一起的林林總總的社會關系進行“去交織化”的過程——“轉”是過程，“確”是目的；“分”是過程，“衡”是目的。正確處理政府與市場、社會的關系，以新的思路處理好縱向府際關系和三大政治行為之間的關系，有助于在全面深化改革的過程中進一步厘清政府職責，也有助于解決政府職能轉變方面長期存在著的“不愿轉”和“不會轉”兩種現象并存的問題，成就21世紀初建設服務型政府這一“歷史壓力下的歷史性選擇”。
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