高雄社會領導階層的變遷（一九二○～一九六○）

本書以一九二○～一九六○年間的高雄市級議會為主軸。一九二○年，台灣實施地方議會，同時高雄也升格為街，象徵高雄進入一個新的發展階段。至於以一九六○年為斷限，主要是從一九五○年到一九六○年間，國府對於如何透過選舉控制地方派系，尚在摸索階段，一九六○年後，國民黨對於地方派系的控制已漸成熟，高雄市地方政治也進入另一個新時期。

本書所鎖定的討論對象，以議員為主軸，並旁及與議員相關的市長及州議員、（臨時）省議員。市長雖在日治時代及戰後初期，均為政府指派，然其做為政府在地方的代理人，與議員之相處，與當時政經發展息息相關。一九五○年後，市長改為民選，其成為地方派系之龍頭，與議員互動更加密切。至於州協議員、州會議員及（臨時）省議員，為市議員之更上一層樓，多為市議員轉任，故亦有討論必要。而這三者組織成的政商網絡，更牽動高雄市的發展走向。透過本書，將重新勾勒出高雄市從一九二○～一九六○年間的地方領導階層變遷及政經走向。

本書特點

◎ 本書以一九二○年至一九六○高雄市級議會為研究主軸，橫跨兩個時代（日治及戰後）及四階段議會（日治協議會、日治市會、戰後參議會、戰後市議會），探討此時期高雄市政治與社會之發展。
◎ 透過長時間、跨政權的整體性探討，彌補台灣地方政治研究長局限於特定時段研究所無法看出的連續性。
◎ 由高雄市議會政治的發展過程研究，與當時台灣其他地區的議會政治發展作比較，以瞭解高雄在台灣近代地方政治發展史上的特殊性。
◎ 本書受「2012寫高雄——年輕城市的微歷史」文史獎助計畫獎助。

緒論
第一章日治前期打狗崛起及社會領導階層（一八九五～一九二○）
第一節打狗的崛起：日治前期打狗之發展（一九○八～一九二○）
第二節日商時代的開啟：一八九五～一九二○年之打狗社會領導階層

第二章政商合作的議會日治中期高雄（街）市協議會（一九二○～一九三五）
第一節變遷中的四年：高雄街及高雄街協議會之發展（一九二○～一九二四）
第二節在地日商的黃金十年：高雄市及高雄市協議會（一九二五～一九三五）
第三節高雄（街）市協議員之分析
第四節詩社與工廠的反對者：反對運動的開展（一九二○～一九三一）

第三章大戰下的議會日治後期高雄市議會之發展（一九三五～一九四五）
第一節工業化及戰爭動員的時代：一九三五～一九四五年高雄市之發展
第二節民選議員登場：高雄市會之發展（一九三五～一九四五）
第三節高雄市會議員之分析
第四節台籍政治菁英的遭遇：皇民化運動與高雄事件

第四章動盪時期的議會戰後高雄市參議會之發展（一九四五～一九五○）
第一節幻滅的開始：二二八前夕高雄市參議會（一九四五年十一月～一九四七年二月）
第二節暴風雨的來臨：二二八事件與高市參議會
第三節高雄市參議員分析（一九四六～一九五○年）

第五章同鄉會的時期戰後高雄市議會之發展（一九五○～一九六○）
第一節地方自治的籌備與實施
第二節同鄉會時期：高雄市議會之發展（一九五○～一九六○）
第三節高雄市議員之分析

結語

參考書目

台灣地方議會的變遷

台灣的地方議會，起源自一九二○年日治政府的各級協議會。這是為了因應台灣人民要求參與政治的呼聲，絕非統治者自願釋放權力，而從一九二○年至一九三五年的各級協議會員，都是由各級政府所指定，並非民眾選舉產生，因此許多人認為這是幫統治者背書之「橡皮圖章」，要求民眾有選舉議員權力的呼聲也成為一股力量，迫使日本政府在一九三五年將協議會改組為州會、（縣）市會等議會，開放了半數議員由民選產生，但並非賦予全體民眾選舉權，只給予特定的男性民眾選舉權，如此制度架構下，在台灣為少數的日籍男性所擁有之選舉權與台籍男性相去不遠，因此民選議員當選者中，日籍議員仍佔有一定席次，配合官派議員，政府仍可掌控議會，同時更鞏固了日治時期台灣地方政府的正當性。此次議會開放民選雖然未能達成議員普選的訴求，但不可諱言的是，台灣首次民主選舉也在此誕生。

一九四五年，日本戰敗，國府接收台灣，台灣再一次接受新的政治制度，但國民政府在戰後為了要從「訓政」走向「憲政」，開始舉辦選舉，一九四六年的各省及縣市參議會選舉讓台灣的地方選舉不僅延續，更進一步將限制性的選舉權鬆綁，除違反法令者，年滿二十歲以上之台灣居民均可投下神聖一票，不過此次選舉仍是間接性的層層選舉，基層民眾僅選出區（鄉鎮）民代表，再由區（鄉鎮）民代表選出市（縣）參議員，最後才由市（縣）參議員選出省參議員，但無論如何，台灣的地方選舉還是向前邁進一步。

一九五○年，國府播遷來台，為與中共對抗及符合美國期望，國民政府決定在台灣繼續推廣民主選舉，但顧及其為外來政權，若貿然全面實施各級公民直選，可能會產生中央政權不保的危機。在此情形下，國民政府決定凍結中央級的立法委員、國大代表等選舉，同時因為台灣省主席管轄範圍與國民政府僅有之台、澎、金、馬高度重疊，因此省主席選舉也遭擱置。此一方式與憲法明顯不符，最後國府只好以「行政命令」加以執行，此一地方自治也僅限於台灣省臨時省議員及各縣市議員為主的地方選舉，名稱也改為「臨時省議會」及各縣市「議會」。

臨時省議會及各縣市議會的選舉，接著逐步由間接民選邁向直接民選。一九五○年開始舉行的縣市長及縣市議員選舉，是首次採取直選方式，但在一九五一年的首屆臨時省議員選舉中，仍是由縣市議員投票產生的間接選舉，直到一九五四年的第二屆臨時省議員選舉，才改成民眾直選。至此，日後省級以下（臨時省議員、省議員、縣市長、縣市議員、區長、里長）之選舉均為直選，從一九二○年的官派議會開始，三十多年來的逐步前進，才產生由人民直選之省、縣、市級議會。

由「協議會」、「市（縣）會」、「參議會」、「議會」，可看出台灣的地方議會，歷經官派、半官派半民選、間接民選到直接民選四階段，在一步一步中落實選民直選的民主精神。之所以要花三十多年的過程才辛苦到位，主要原因是當權者不願釋出權力，官派對其最為有利，民選則較難操縱，執政者當然選擇最有利之方案。在這四個階段中，探究當權者之所以願意一步一步釋放其權力，除反對運動造成壓力外，大環境的變遷也是原因之一。「協議會」的產生是在文官總督上台時，換取地方自治者及一般民眾的支持；「市（縣）會」則是在戰時體制下，收編反對運動者的妙方，但也迫使日本政府放棄半數席次；「參議會」則是國府在抗戰結束後，與共產黨對抗下之產物，台灣剛好搭上順風車，卻也巧妙銜接了日治時期的經驗，更進一步達成間接民選；其後戰後「市議會」之成立，則是為了爭取美援及台灣民心的「民主示範」。但不論其因素，在一次次權力釋放過程，台灣民眾終於有了直接民選的地方議會及臨時省議會，台灣的地方政治也在屢次的變動下，確立直接民選的民主精神。

台灣地方政治的差異性

由以上高雄市議會的變遷，可清楚看到每次議會改變，都造成高市地方政治，甚至是議員組成的極大變化，這卻與本文一開始所提及的前人研究成果有所出入，這是否表示，台灣的地方政治存在著差異性，隨著各區域不同而有所變化，以下就由高雄市與全台議員平均值做一比較談起。

（一）高市政治發展的特殊性

吳乃德、陳明通的〈政權轉移和菁英流動：台灣地方政治菁英的歷史形成〉一文曾對日治至戰後的台灣議會做一統計，發現戰後參議員有四十六．五％曾任日治時期的公職（包含各級議員、街庄區長、助役），與日治時期各級議員的連任率相去不遠。其對此解讀為：政權雖然轉移了，但地方社會領導階層卻未受到太大改變，真正的轉變是在二二八之後，各縣市參議員僅有三十三．八％參加一九五○年後縣市議員的選舉，當選者更低至二十．五％，與日治至戰後參議會時期約四成五連任率相比，可說相差甚多，這也是真正斷層的出現。換言之，若以四階段的台灣地方議會來表示，雖然在政權上，前兩個階段（日治協議會、日治市會）與後兩個階段（戰後參議會、戰後市議會）分屬不同的中央政府，但在結構上，前三個階段卻具有延續性，第四個階段才呈現與前三階段不同的風貌。

以本書所研究的高雄市來看，卻與此有所出入。在日治市協議會時期，台籍協議員約佔二十五％、日籍協議員約佔七十五％，其連任比率則約七十％左右（台籍議員六十八．四％、日籍議員七十．八％、全體為七十．二％），構成以日籍議員為主，相當穩定的議會。到了日治市會時期，則因開放一半名額民選，原來的穩定結構遭到挑戰，台籍議員上升至三十％，在日本政府巧妙運用官派議員配額，讓日籍議員仍維持七十％的優勢，但連任率則快速下降到四十三．三％（台籍議員三十三．三％、日籍議員四十七．六％、全體為四十三．三％）。換言之，以往研究忽略了協議會與市會兩者的差異，將其視為一體分析，實際上，若以高雄市的例子來看，從協議會到市會，就是第一個小斷層的出現，尤其是在民選的部分，兩屆三十位市會議員，僅有五位連任，表示原來官派議員的穩定性已不存在，市會時代的社會領導階層流動也展現與協議會時代不同之面貌。

到了戰後，高雄市變動性更大於台灣各縣市的平均值，因此以高雄縣為例解讀全台地方政治的變遷，似乎難以瞭解如高雄市般的都市。我們再以台灣北部、中部的第一大城：台北市、台中市來看，兩者呈現的數據也全在全台平均值之下。如果以隔鄰的台北縣、台中縣來看，除了縣市參議員在二二八事件後參加第一屆縣市議員選舉者低於全台平均值外，其餘均高出平均值，可見台灣都市型與鄉村型的區域政治發展，確實存有差異。

（二）台灣地方政治發展的再思考

高雄市議員與台灣其他縣市議員的變遷為何會有如此差異？基本上，這並不是前人研究有所錯誤，而是取樣不同所致。換言之，高雄市議員的流動性與全台平均值有所出入，主要是因高雄市為大都市，而全台平均值中有許多是鄉村型的縣，也就是說，台灣地方政治的發展，各地間存在著一定差距。
之所以如此，最重要原因，乃是無論日本政府或國府，均為「外來政權」，不管是日本或外省籍，相對於在地的台籍民眾，都是少數移民，而其主要居住的地點，則是台灣各大都市，至於鄉村，則較少移入，也造成城鄉間地方社會領導階層的不同，城市中以移民（日籍、外省）與台籍共治，鄉村則以台籍為主。

以書文所討論之高雄市為例，其本身就是一個由日本打造的城市，也吸引許多大量日籍移民居住，因此日治時期的高雄市社會領導階層是以日人為主，議員及公職也多半由日人擔任，戰後日人離開後，高雄市出現權力真空，才由台籍人士遞補，這也是高雄市參議員連任率不高之原因。在二二八之後，由於高雄市為二二八事件最嚴重的地區之一，市參議員牽涉其中者甚多，其餘也多半對政治灰心，因此比起其他各縣市平均連任率，自然低得更多。

由以往對全台灣地方議員所做的研究，再比對高雄市議員的變遷後，雙方有所出入，可見以全台為研究範圍，會偏重在以縣為單位的地區，台灣地方政治所遭遇的幾個變數：日籍社會領導階層的入主及離開、二二八事件、外省籍社會領導階層的移入等，對於城市的影響顯然遠大於鄉村，尤其如高雄市，其社會領導階層的變化更展現不同的風貌，從日治市協議會、日治市會、戰後市參議會、戰後第一屆市議會四個時期的連任率分別是七十％、四十三．三％、二十四．一％、十．三％可看出，二二八事件固然是一次社會領導階層的大斷層，但每次議會變化也造成不小變動，對高雄市而言，每次議會改變，就是社會領導階層的斷層，只是程度大小不同。

（三）關鍵性因素：日籍及外省籍移民

從高雄市觀察，我們可看到日籍與外省籍人士的重要性。高雄市是由移民組成，這些移民有隨著統治者而來（如日籍及外省籍人士），也有因討生活而遷徙至此（如澎湖及台南籍）。後者在戰後的直選中，展現團結的力量，但真正主導或掌控高市政經實力者，則屬前者。
日籍及外省籍人士佔高市總人口數量並不多，卻掌握大半的政經結構。以日治時期而言，除政府（總督府、市役所）官員幾為日籍人士外，民間企業亦多半由其掌控，台籍如傳統的陳中和家族、陳光燦家族、葉宗祺家族，均僅能緊守農業或金融業，新興產業一直要到後期的何傳、唐榮才勉強觸及。至於議會，日籍人士也擁有七十％以上的席次。因此不論政、經方面，日籍人士都可完全控制。

日籍人士的政經資源，到了戰後多半由同為政治性移民的外省籍人士接收。政府方面，雖然在1951年後，市府改由民選的台籍市長入主，但中央的行政院、省府卻仍以外省籍為主，藉由預算、黨籍、輔選等方式，仍有效掌控市府施政。在經濟方面，日商在高市所創設的大型企業，也幾乎由國營企業接收，台籍人士仍只有由日治時期延續的唐榮、何傳旗下大型企業及信用合作社為主的金融業，其餘均以中小企業為主，可說是經濟面也由外省籍人士掌有，甚至脫離高雄市地方政府的管轄。台籍人士唯一較日治時期掌有較多權力者，則是在議會中掌有約七十％的席次，但這也是在全面開放直選後，人數較少之團體，所必然面臨的情形，而前已述及，透過與台籍人士合作，執政者仍成功掌控議會。

類似高雄市的台灣各大城市，同樣也是日籍及外省籍人士居住之地，其對當地政治生態必然造成影響，是否如高市一般，掌握全盤政經情勢，仍有待深入研究，但不可否認的是，此兩者對台灣各地方政治造成何種影響，值得再追蹤討論。