香港政制發展歷程（1843-2015）

作者自識

1. 香港政制發展問題（香港亦稱「政改問題」）一直是香港社會的熱點話題之一，對此的爭論歷久不衰。內地人也逐漸表示關注。最重要的是，從發展角度看，這個議題有其過去時、現在時和將來時。關於香港政制發展的有關情況，包括香港回歸前中英往來的外交文件和談判，現都已公開，為本書的撰寫提供了條件。這本小冊子力圖簡明扼要講清這個問題的來龍去脈、重要史實和基本看法，與讀者交流。

2. 為方便香港和內地讀者閱讀，書中對有關背景和常識作了各有側重的介紹和闡釋。對一些問題的關鍵處，注意了要有一定的細節份量。

3. 我在從事香港工作的二十餘年間（1989年至2010年），基本上沒有離開過香港政制發展這一領域，包括中、英雙方的有關談判。參與和沒有參與大不一樣。參與了有現場感，對此後出版的有關著述和披露的資料，就有了些許辨其可信度的能力和判斷其精確度的條件。這對我的寫作大有裨益。

4. 筆者參與的有關工作，必要時在本書註釋中加以交代；有些事例及資料，會對某些問題的闡述更有説服力，但因尚未解密或現在很難徵詢當事人的意見，只好忍痛割愛。有少量資料和數據是因工作需要而隨手記下的，當時沒有注明來源，成書時就更無法一一注明了。特此説明並致歉意。

5. 本書所寫，僅為筆者一家之言，文責自負。歡迎讀者賜教。

王鳳超

2017年3月

引言 香港政制發展問題的由來

在香港的語境中，「政制」這兩個字是「政治體制」的略稱，早在港英管治時期就常用了。由於內地普通話和香港廣東話發音不同，內地不用這個簡稱，還是用全稱「政治體制」或「政治制度」。如果內地也用這個簡稱，在口語中會產生「政制」與「政治」區分不出來的情況。在普通話中，「制」和「治」是同音字，而在廣東話中，卻是兩個音。這是兩地語言上的差別而產生的某些詞匯上的區別。

一般而言，政治體制主要是指政權的組織形式和其運行規則。它是一切有政權組織社會的運作樞紐。就香港地區而言，回歸前，港英的政制就包括總督制度，決策、立法的諮詢制度以及行政、司法制度等。其憲制性文件為《英皇制誥》和《皇室訓令》。香港回歸祖國後，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱「香港基本法」或「基本法」）共同構成香港特區的憲制基礎。香港特別行政區政制的主要內容包含在香港基本法第四章「政治體制」中，涉及行政長官，行政、立法、司法機關以及區域組織、公務人員制度等。

在任何一種社會制度中，其政制一旦確立，一般都保持長時期的相對穩定，這是一個社會有序運作、健康發展不可缺少的條件，也是政治體制本身的內在要求。例如，英國議會選舉法頒佈於1406年，以後實施了四百多年未變。美國總統選舉的基本制度是「選舉人團制」，實行了二百多年一直保持穩定。在此期間，美國國會先後否決了七百餘項要求取消「選舉人團制」的法案。香港特區也是如此。香港特區政制的絕大多數內容，根據香港基本法的規定，五十年不變。

最近幾年，香港特區流行一個概念，叫「政制發展」，已成為香港社會一個中心政治議題。既然香港特區的政制五十年不變，為什麼還要發展呢？「發展」不就是「變」嗎？從根本上說，這源於香港基本法的有關規定。

在香港基本法規定的香港特區政制中，關於行政長官和立法會議員的產生辦法，留有發展空間，是個相對動態的要素，具體指香港基本法第45條、第68條和香港基本法附件一、附件二的有關規定。

香港基本法第45條規定：

香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。

行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。

行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。

香港基本法第68條規定：

香港特別行政區立法會由選舉產生。

立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。

立法會產生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》規定。

香港基本法第45條第一款和第68條第一款的內容完全來自《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（以下稱「中英聯合聲明」）和其附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》中的有關表述，突出行政長官和立法會議員由選舉產生。香港基本法第45條、第68條第二款所規定的行政長官和立法會的產生辦法（以下有時概稱「兩個產生辦法」）最終達至普選（文中有時簡稱「雙普選」）的目標，在中英聯合聲明中並未提及。可以得出這樣確鑿的結論：「雙普選」是香港基本法賦予香港選民的權利，沒有香港基本法第45條、第68條的規定，香港特區就不存在「雙普選」問題。正是在香港政制民主發展方面，香港基本法超出了中英聯合聲明所規定的範圍，反映了中央政府對港人民主權利的充分尊重和信任。

香港基本法規定的「雙普選」是最終達至的目標，不可能一蹴而就，這中間有一個漸進的過程。因此，對「兩個產生辦法」又分別在基本法附件一和附件二規定了香港回歸後政制上十年的穩定期，即在1997年至2007年「兩個產生辦法」保持穩定，在這個前提下，行政長官選民基礎的擴大和立法會直選議席的增加應循序漸進向前發展。

在行政長官產生辦法上，按照香港基本法及其附件一的規定，第一任行政長官人選由一個具有廣泛代表性的400人推選委員會在香港推舉產生，報中央政府任命。從第二任行政長官開始，由一個擴大為800人的具有廣泛代表性的選舉委員會產生人選，報中央政府任命。基本法附件一第7項規定，「2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准」。

在立法會議員產生辦法上，按照香港基本法及其附件二的規定，特區立法會由分區直接選舉、功能團體選舉和選舉委員會選舉三種方式產生。從第一屆到第三屆立法會，功能團體選舉議員保持為30名，分區直接選舉的議員逐屆由20名增至30名，在此期間，選舉委員會選舉的議員逐屆減少，將名額用於增加分區直選的席位，到第三屆立法會後選舉委員會選舉議員的方式就不存在了。香港基本法附件二第3項規定，「2007年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案」。

為了落實與「雙普選」的最終目標配套，在十年穩定期過後，即香港基本法附件一和附件二所說的「2007年以後」，可以按法定程序對「兩個產生辦法」做出修改。這樣，在香港的政制中，雖然香港基本法規定總體五十年不變，但在政制中佔有重要地位、延續其政制的「兩個產生辦法」，就成為「五十年不變」中相對變動的因素，這就是香港「政制發展」問題的由來。如同航船行駛一樣，2007 年以後，「兩個選舉辦法」的航船可以起錨，循香港基本法規定的航道前行，最終抵達目的地——普選的彼岸。

正是考慮到香港政制發展這一可變因素，便於「兩個產生辦法」在進行修改時落實循序漸進的原則，就將「兩個產生辦法」放在基本法的附件中加以具體規定，屆時對「兩個產生辦法」進行修改時，不必要修改香港基本法的正文。因此，「政制發展」這一概念的含義，在現階段，僅指「兩個產生辦法」是否需要修改、如何修改和最終「雙普選」的落實問題，並不包括香港基本法規定的香港政制的其他內容。

按照香港本地的習慣用語，香港社會最初是用「政制檢討」這一提法來表述。「檢討」一詞，在香港本地的含義是指某一方案或採取的某項措施，在實施一段時間後，通過回顧與總結，提出完善的意見。內地對「檢討」一詞的理解不盡相同。為了避免由此而產生的誤解，後來就用兩地均可認同的「政制發展」來取代「政治檢討」的提法。

香港的政制發展問題，不僅關係到香港民主化的進程，而且還關係到中央和香港特區的關係，關係到國家主權、安全和香港基本法規定的由中央行使的權力，關係到香港社會各方面的利益，關係到香港的長治久安。同時，這又是一個頗具爭議，十分敏感的領域。圍繞政制發展問題的爭論，其實質是香港的管治權之爭。在起草香港基本法時，有關香港政制這部分內容爭議最多，討論時間最長，直到最後一刻才能落案。

上世紀九十年代初，英方改變對港政策後，末代港督彭定康1992年上任伊始公佈的「政改方案」，就是針對香港政制發展問題的。香港特區成立後，圍繞政制發展問題的爭論，可以說無日無之。每逢選舉，必定成為社會各種政治勢力炒作的中心議題。可以預言，在今後香港政制發展實踐過程中，爭論不可避免，有時可能達到相當激烈的程度。

溫故而知新。要弄清香港政制發展問題的來龍去脈，應該回溯歷史。嚴格說來，「政制發展」的內涵是指香港特區的「兩個產生辦法」的民主發展問題，但是，由於香港回歸祖國後仍實行原有的資本主義制度，香港基本法規定的特區政制，又吸納了港英管治時期的一些施政做法，特別是在制定香港基本法的過程中，中方為了香港平穩過渡和1997年前後政制發展的銜接，在為特區政制發展作出設計時，中國通過外交渠道聽取了英方的意見，就一些銜接和政制發展重要環節，中英雙方達成了協議和諒解，中方吸納後將之寫入了香港基本法或納入全國人大的有關決定之中。事實表明，僅從香港立法機構從1997年前後直選議席逐屆增加的進程看，除加插一年任期的臨時立法會外，並未出現斷裂。基於這些原因，在描述香港政制發展軌跡時，將港英管治時期的港督產生辦法和港英立法局產生辦法及主要演變也納入進來，有助於人們了解英國在香港管治後期推行代議制改革的動因和目的，將「九七」年前後香港政制狀況適當作一對比，可以增強人們對這個問題認識的歷史縱深感。